14 בדצמבר 2000

לכבוד:
חברי צוות השרים לעניין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
מר אברהם (בייגה) שוחט – שר האוצר והתשתיות הלאומיות
מר יוסי ביילין – שר המשפטים
מר חיים רמון – שר הפנים
מר אליקים רובינשטיין – היועץ המשפטי לממשלה
הנדון: דין וחשבון של הצוות הבינמשרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית
ב- 20 בפברואר הוטל עלינו כצוות בינמשרדי לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שבאו לידי ביטוי, בין היתר, בעתירות לבג”צ (כתב המינוי – נספח 1).
במסגרת זאת בחנו את המדיניות הנוכחית לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שבבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל, כפי שהיא משתקפת בהחלטות שונות, בארבעה היבטים:
שוק הדיור – היבט זה בוחן את המדיניות אך ורק מנקודת ראות הביקושים בתחום הדיור (בעיקר לצרכי מגורים) אל מול ההיצע הפוטנציאלי, כאשר המטרה המקרו-כלכלית בתחום זה הינה אספקת הביקושים בתחום הדיור למניעה של עליית מחירים ותוך שאיפה אף להורדת מחירי הדיור.

שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון – היבט זה בוחן עד כמה המדיניות עולה בקנה אחד עם יעדי התכנון, שבבסיסם שמירה עד כמה שניתן על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) – היבט זה בוחן את ההשלכות של ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על ההיבטים החברתיים, השמירה על נכסי הציבור (קרקע היא אחד מנכסי כלל הציבור) והחלוקה השוויונית שלהם בין הקבוצות השונות בחברה, בעיקר בין החוכרים החקלאיים ואלו שאינם חוכרים קרקע חקלאית.
נקודת המבט של חוכרי הקרקע החקלאית – ניתוח סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית צריך לבחון את השפעת ההחלטות הקיימות ושינויין גם על חוכרי הקרקע החקלאית שחלקם מעבדים את הקרקע שנות דור ולהם זכויות היסטוריות רבות.
בחינה זו התבססה גם על ניתוח המצב המשפטי על פי חוות דעת משפטית שהוצגה על ידי משרד המשפטים.
לדעת הצוות הבינמשרדי לא ניתן בסוגייה כה מורכבת לגבש המלצות על בסיס היבט אחד בלבד, שכן עלולה להיות בכך פגיעה בהיבטים אחרים שאף הם חשובים. לפיכך בחנו כל אחת מההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, בארבעת ההיבטים שפורטו לעיל, ועל סמך בחינה זאת גיבשנו המלצות אשר לדעתנו יוצרות איזון ראוי בין ההיבטים השונים.
במסגרת בחינת ההיבטים השונים מצאנו לנכון להמליץ על חיזוק וביסוס זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע, וכן על חיזוק וביסוס זכויות החוכרים החקלאיים בתנאי ”נחלה” בחלקת המגורים. ביסוס הזכויות בחלקת המגורים יכלול: מתן אפשרות מוסדרת לפיצול מבנה או מגרש מהנחלה, קביעת זכויות לעתיד אם מוסדות התכנון יאשרו בנייה נוספת בחלקת המגורים והיערכות לרכישת זכויות נוספות בחלקת המגורים בדרך של חוזה חכירה מהוון, כל זאת בתנאים הקבועים בגוף הדו”ח.
שינוי זה ייצור לראשונה, במידה רבה, הקבלה בין חלקת המגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות.
אשר לקרקע חקלאית שייעודה משתנה, עמדת הצוות היא כי האיזון הראוי בין ההיבטים השונים מחייב מספר תיקונים בהחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בעקבות גל העלייה ההמונית מברית המועצות. עיקר השינויים נדרשים באיזור המרכז ואילו בפריפריה השינויים המוצעים שוליים.
ראוי גם להדגיש כי חיזוק וביסוס זכויות החקלאים בתחום העיבוד החקלאי ובתחום חלקת המגורים מתייחס לכלל הישובים החקלאיים. לעומת זאת, שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) צפוי לחול בשני העשורים הקרובים, על פי ניתוחי גורמי התכנון, לגבי מספר מצומצם של ישובים כפריים (רובם במרכז הארץ).
אנו מקווים כי הניתוח שערכנו וההמלצות הנלוות לניתוח יסייעו לקבלת החלטות בתחום חשוב זה.
בתחילת עבודת הצוות החליף מר עופר גרידינגר את גב’ דינה רצ’בסקי כנציג מינהל התכנון במשרד הפנים. ביוני 2000 סיים מר אבי דרכסלר את שירותו כמנהל מינהל מקרקעי ישראל והצוות מודה לו על תרומתו. מר מירון חומש התמנה כמנהל מינהל מקרקעי ישראל וצורף כחבר בצוות במקומו. כמו כן מתחילת עבודת הצוות צורף, על דעת צוות השרים, מר גדעון ויתקון כמשקיף מטעם הקרן הקיימת לישראל.
ברצוננו להודות לאלו אשר סייעו לנו רבות בעבודתנו: גברת ימימה מזוז – היועצת המשפטית למשרד האוצר, מר דרור קריספין – לשעבר מנהל האגף החקלאי במינהל מקרקעי ישראל, מר גבי דרוקר – עוזר מנכ”ל מינהל מקרקעי ישראל, מר אבי גפן – סגן הממונה על התקציבים, מר אלדר דוכן – הלשכה המשפטית משרד האוצר, גברת אלינור הורביץ – משרד המשפטים, ומר ערן פייטלסון – יועץ מינהל התיכנון – משרד הפנים.
תודה מיוחדת למר קובי הבר מאגף התקציבים אשר ריכז ביעילות את עבודת הצוות.
ב ב ר כ ה,
_________ ________ ____________ ____________
דוד מילגרום ד”ר גבי גולן יעקב אפרתי מירון חומש
(יו”ר)
______________ ________ ___________ _____________
ד”ר מרדכי כהן (קדמון) אורית סון עופר גרידינגר גדעון ויתקון
(משקיף)
העתק:
מר אהוד ברק – ראש הממשלה ושר החקלאות
תוכן עניינים
עמודים
1.הקדמה 7

2.עיקרי ההמלצות 9

3.מדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל 19

4.מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית 23
א.כללי 23

ב.שינוי ייעוד לשימושים שאינם לצרכים של חוכרי הקרקע החקלאית 23

ג.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת החוכרים 30

ד.שינוי ייעוד לצרכי הרחבת הישובים החקלאיים 33

5.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – ניתוח המדיניות בהיבטים השונים 35

א.כללי 35

ב.היבט שוק הדיור 36
1.כללי 36
2.הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 36
3.תפוקות כמותיות של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 37
4.צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד 38
5.סיכום – היבט שוק הדיור 39
ג.היבט השמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון 40
1.כללי 40
2.עיקרי מדיניות התכנון בישראל וזיקתה לקרקע חקלאית 41
3.שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) אל מול יעדי התכנון 43
4.שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים (החלטה 737) אל מול יעדי התכנון 45
5.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717) אל מול יעדי התכנון 45
ד.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) 46
1.כללי 46
2.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד על פי החלטות שנות התשעים 47
3.עיקרי הטענות שהוצגו בהיבט החברתי 52
ה.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית 54
1.כללי 54
2.נקודת ראות תנועות ההתיישבות 54
3.נקודות ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים 56
4.השלכות ההחלטות הקיימות על חלק מהחוכרים 56
5.חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית 57
6.חשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים בעיני חוכרי קרקע חקלאית 58
6.העקרונות המומלצים בתחום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 59
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים 59
ב.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) 60
1.כללי 60
2.חיזוק וביסוס זכויות וחובות החוכר החקלאי בעיבוד הקרקע 61
3.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים 63
4.התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים 67
ג.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב החקלאי 79
1.כללי 79
2.הכללים בעת שינוי ייעוד לצרכי הרחבת היישוב 81
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה 83
1.כללי 83
2.שינוי ייעוד לצורך מתחמי תעסוקה 83
3.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת חוכר בנחלה 85
4.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה 85
ה.המלצות אחרות 87
7.דרך יישום שינוי המדיניות – הוראות מעבר 88
8.נספחים 93
נספח 1 – כתב המינוי של הצוות הבינמשרדי והחלטת הממשלה בעניין 93
נספח 2 – רשימה של מציגי העמדות בעל פה בפני הצוות הבינמשרדי 95

1.הקדמה
הצוות הבינמשרדי החל את עבודתו ב- 27 בפברואר 2000, וקיים מאז 24 ישיבות עבודה.
במסגרת עבודת הצוות נערך שימוע בכתב לכל מי שביקש להביע את עמדתו. דבר האפשרות להביע עמדה פורסם בעיתונות היומית. מאות אזרחים מהישובים החקלאיים ומחוץ להם, וכן ארגונים שונים הנוגעים לעניין הביעו עמדתם בכתב במסגרת זאת.
בהמשך לשימוע בכתב, ביקש הצוות הבינמשרדי ממספר גורמים מרכזיים הנוגעים בדבר להבהיר ולהרחיב נושאים שונים בעל פה. במסגרת זאת הופיעו בפני הצוות הגורמים הבאים:
– המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע. המטה ייצג את תנועות ההתיישבות הבאות: הקיבוץ הארצי, תק”מ, תנועת המושבים, התאחדות האיכרים, הקיבוץ הדתי, האיחוד החקלאי, המרכז החקלאי, משקי פאג”י, משקי חירות בית”ר והעובד הציוני. נוסף על חברי המטה ויועציהם המשפטיים, הופיעו בפני הועדה מטעמם מספר מומחים וכן נציגים של ישובים חקלאיים.
– שיח חדש – הקשת הדמוקרטית המזרחית.
– האגודה לזכויות האזרח.
– החברה להגנת הטבע.
– עמותת אדם טבע ודין.
– חברת מהדרין.
רשימה מלאה של אלו אשר הופיעו בפני הצוות הבינמשרדי – בנספח מספר 2.
מעבר לכך, הצוות הבינמשרדי שמע, על פי בקשתו, סקירות מקצועיות שהוצגו על ידי: משרד החקלאות, מינהל מקרקעי ישראל, הקרן הקיימת לישראל, משרד המשפטים, הסוכנות היהודית, מינהל התכנון במשרד הפנים, עורכי תמ”א 35, רשם האגודות השיתופיות, יו”ר הועדה הציבורית לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל (”ועדת רונן”) – רשימה מלאה בנספח מספר 2.
תהליך גיבוש ההמלצות של הצוות כלל:
– עיון במדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל.
– עיון במדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית.
– ניתוח המדיניות הנוכחית בנושא שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בהיבטים הבאים:
– שוק הדיור.
– שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון.
– שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי).
– נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית.
ניתוח זה נשען בין השאר על בסיס העמדות שהתקבלו בכתב ואלו שהושמעו בעל פה בפני הועדה, וכן דו”חות קודמים בנושא זה.
– גיבוש ההמלצות על בסיס הניתוח שלעיל.
2.עיקרי ההמלצות
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים
המלצות הצוות מבוססות על ניתוח של כל אחת מההחלטות שהתקבלו בעבר בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בארבעה היבטים שונים ומתן ביטוי לאיזון הראוי, לדעת הצוות, של ההיבטים לגבי כל אחת מההחלטות.
ההחלטות המרכזיות שהינן בתוקף כיום בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
– שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727).
– שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים החקלאיים (החלטה 737).
– שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717 ועוד).
ההיבטים שנותחו בהתייחס לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
– שוק הדיור.
– שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון.
– שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי).
– נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית.
עיקרי ההמלצות המפורטות להלן הן כאמור פרי ניתוח של ההיבטים השונים שנדונים בהרחבה בגוף הדו”ח.
ב.חיזוק אחיזתם של החקלאים בקרקע לצורך עיבוד חקלאי
מאחר שמדינת ישראל הינה כבר כיום מהמדינות הצפופות בעולם ותחזיות שנערכו במסגרת תכנית ”ישראל 2020” מצביעות על כך שעד שנת 2020 – יוכפל השטח הבנוי כיום, יש מקום להמעיט ככל שניתן בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, וכפי שהמליצו גורמי התכנון להתמקד בעיבוי וחיזוק הערים, ובמקרים שהדבר הכרחי – לבנות בנייה רוויה בשולי הערים בלבד.
מדיניות זאת מחייבת דווקא לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע, שכן עיבוד חקלאי של הקרקע תורם לשמירת הקרקע ומתאפיין בדרך כלל בהשפעות חיצוניות חיוביות.
לפיכך סבור הצוות כי יש מקום לחזק ולבסס את הזכויות וגם את החובות של החקלאי בעיבוד הקרקע כמפורט להלן וכן לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.
1.חוזה חכירה לדורות
כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.
2.מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים
יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.
3.חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה
חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזה החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.
4.חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע
ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו.
ג.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים
כאמור לעיל, מוצע לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בתנאי נחלה בחלקת המגורים שתוגדר להלן:
”חלקת המגורים” במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים על פי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א’ (”השטח הצהוב”), אך לא יותר מ- 2.5 דונם לנחלה.
”חלקת המגורים” בקיבוץ תוגדר ”כשטח המחנה” אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים מהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.
במסגרת זאת מוצע לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין שתי חלופות: החלופה הראשונה ניתנת ליישום מהיר יחסית והיא כוללת שינויים בחוזה החכירה המקובל כיום, כפי שנפרט להלן. החלופה השנייה מחייבת היערכות מוקדמת הן של מינהל מקרקעי ישראל והן של חוכרי הקרקע, ובבסיסה האפשרות שתינתן לבעל הנחלה לרכוש זכויות בחלקת המגורים במסגרת של חוזה חכירה מהוון.
כאן המקום להבהיר כי אין בכוונת הצוות להתערב או להשפיע בכל הקשור לאופיו של היישוב החקלאי, ויש מבין ההמלצות בתחום זה כאלו שהרלוונטיות שלהן לגבי הקיבוצים אינה מיידית, ואולם מוצע כי הזכויות יעמדו לרשות החוכרים על מנת שאם בעתיד הן תהיינה רלוונטיות ניתן יהיה אז לממשן.
1.חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של שינויים בחוזה החכירה (החלופה הראשונה)
בחלופה זאת ישונו תנאי החכירה של הנחלה וחוזה החכירה יתוקן בהתאם, וזאת בנושאים הבאים:
א.ביטול סעיף ”שינוי הייעוד” לגבי חלקת המגורים
הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי ”חלקת המגורים”.
ב.פיצול מבנה או חלקת קרקע על פי זכויות הבנייה כיום
חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך ”חלקת המגורים” שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.
בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע. אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (צירוף מגרש לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.
תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים כאמור, ייערך חוזה חכירה מהוון לחלק המפוצל, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני (במקרה זה לא חל על החוכר היטל השבחה).
באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות מעבר לדמי החכירה שפורטו לעיל.
בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.
ג.פיצול מבנה או חלקת קרקע במידה שזכויות הבנייה תורחבנה בעתיד
במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), בחלקת המגורים, המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.
2.חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של רכישת זכויות (חוזה חכירה – (החלופה השנייה)
מינהל מקרקעי ישראל יערך לחלופה שעל פיה ניתן יהיה לתקן את חוזה החכירה לנחלה במושב, כך שבעל הנחלה יוכל לרכוש תוספת זכויות ”בחלקת המגורים” על פי הגדרתה כאמור במסגרת של חוזה חכירה מהוון. (במסגרת זאת יהיה צורך בין השאר להכין תשריטים לצרכי רישום, תכניות מפורטות ולהסדיר את המערכת החוזית בהתאם).
שיעור דמי ההיוון בגין רכישת הזכויות כאמור, ייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שהמינהל יערוך תחשיב לגבי שיעור ההיוון הנדרש, תוך התחשבות בין השאר בהיבטים הבאים:
א.גובה דמי החכירה שהחוכר שילם למינהל מקרקעי ישראל עד מועד רכישת הזכויות.
ב.הזכויות הניתנות בעת רכישתן (פטור מדמי הסכמה, מעבר לתשלום ”דמי היתר” בעת תוספת זכויות, אפשרות הפיצול ועוד).
ג.ההתאמות הנדרשות לרכישת זכויות במגזר העירוני.
לאחר ביצוע רכישת הזכויות בחלקת המגורים בהגדרה לעיל, יחולו לגביה הכללים הנהוגים בחוזים עירוניים מהוונים של בנייה צמודת קרקע.
שינוי זה ייצור לראשונה במידה רבה הקבלה בין חוזה החכירה למגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, בהתאמות הנדרשות.
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727)
נקודת האיזון בין ההיבטים השונים הראוייה לדעתנו הינה הפחתה משמעותית של התמורה בעת שינוי ייעוד של קרקע חקלאית באזורי הביקוש, תוך הותרת תמריץ כלשהו לשם מתן מענה להיבטי שוק הדיור.
1.שיעור התמורה הנהוג כיום על פי החלטה 727 ישונה כמפורט להלן:
– באזור המרכז – 10% במקום 27%.
– באזור עדיפות ב’ – 20% במקום 28%.
– באזור עדיפות א’ – 31% במקום 29%.
(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).
התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאויישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאויישות באגודה.
2.שיעור התמורה המפורט לעיל יפחת בעת שינוי ייעוד בהיקפים גדולים במיוחד וזאת כדי לתמרץ ציפוף מירבי של השטחים שישונה יעודם, למנוע יוזמות לשינוי ייעוד של כל השטח החקלאי ולצמצם במקרים חריגים אלו את פוטנציאל ההתעשרות, כמפורט להלן:
א.באגודה חקלאית – חכירה בתנאי נחלה
אזור מרכז הארץ
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 200
10% 200-400
9% 400 ויותר
8%
אזור עדיפות ב’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 250
20% 250-500
18% 500 ויותר
16%
אזור עדיפות א’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 300
31% 300-600
27% 600 ויותר
24%
בנקודה זאת חברת הצוות גב’ אורית סון סבורה כי, ראוי להסתפק בפיצוי הקבוע בהסכם החכירה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו”ח. יחד עם זאת, פיצוי מוגדל, המופעל ככלי מדיניות לאור צרכי שוק הדיור ופיתוח העיר, אין בו פסול מבחינה משפטית ובלבד שאינו חורג מהמידה הסבירה. הפיצוי המוצע על ידי הצוות, כאמור לעיל, עומד לדעתה בדרישה זו.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי יש מקום להעמיד את שיעור התמורה על פי החלטה 727 על 15% במרכז הארץ, 30% באזור עדיפות ב’ ו- 40% באיזור עדיפות א’ וכי בשיעורים אלו אין צורך בשיעורים מופחתים כתלות בהיקף השטח שמשתנה ייעודו, וזאת מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו”ח.
ב.חוכר פרטי לטווח ארוך
לגבי חוכר פרטי לטווח ארוך, יחולו השיעורים שיונהגו לגבי אגודה חקלאית תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות לגודל החלקה.
ג.חברה לעיבוד חקלאי
לגבי חברה לעיבוד חקלאי יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית.
3.מינהל מקרקעי ישראל יוכל להציע לחוכר ובהסכמתו פיצוי בקרקע חקלאית במקום זו ששונה ייעודה והושבה למינהל, וזאת במיקום שיוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. לשם כך יוכל המינהל לערוך מכרזים להשבת קרקע חקלאית שיכללו מחיר מקסימום.
ה.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב
מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 737, בתיקונים הבאים:
1.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין ההרחבה
חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים במרכז הארץ. באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.
2.דרך קביעת דמי החכירה
א.מחיר הקרקע ייקבע בשומה פרטנית לכל מגרש, על פי מלוא היקף זכויות הבנייה המאושרות בתכנית מתאר מפורטת.
ב.יש לקבוע הוצאות פיתוח נורמטיביות שיכללו, בין השאר, מרכיב של הוצאות פיתוח עבור ”תשתיות על”, אשר יהוו בסיס לצורך קביעת ערך הקרקע בעת השמאות. ”תשתיות העל” ייקחו בחשבון השקעות בשטח הישוב הותיק שהינן נדרשות לצורך ההרחבה. ”תשתיות העל” כאמור לעיל יהיו בתאום או בביצוע המועצה האיזורית. מוצע כי מינהל מקרקעי ישראל יקבע כללים ליישום עיקרון זה, על מנת לפשט את תהליכי הביצוע.
3.שטח המגרש לצרכי הרחבה
במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על 3 יחידות דיור לדונם (כ- 350 מ”ר ליחידת דיור במקום 500 מ”ר כיום), ואילו באיזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ”ר).
הצורך לחסוך בקרקע מחייב לשאוף לכך שפיתוח ושיווק המגרשים יהיה עד כמה שניתן בתחומי היישוב ובמיוחד בשטחים הציבוריים שאינם בנויים, או בצמוד לדופן היישוב הקיים, ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול בהתאם.
ו.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה
מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 717 בתיקונים הבאים:
1.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה
תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד חדש לצרכי תעסוקה במרכז הארץ ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.
חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
2.שטח מתחם התעסוקה
התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל קיים או בונה מפעל נוסף לצרכי האגודה. לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים. התחרות הבלתי הוגנת והנזק המשמעותי לתכנון נגרם כאשר נעשה שימוש ברוב השטח המותר כיום לצרכי מתחם תעסוקתי (250 דונם במרכז הארץ). במקרים אלו נוצרים אזורי מסחר גדולים ועיוותים שונים.
מוצע לקבוע כי השטח החקלאי המירבי שניתן יהיה לשנות את ייעודו לצרכי מתחם תעסוקה יעמוד על 75 דונם באזור המרכז, 100 דונם באזור עדיפות לאומי ב’ ו- 150 דונם באזור עדיפות לאומית א’. (בהקשר זה עמדתו של חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) מפורטת בפרק 6 בדו”ח).
יש להמשיך לראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאית ולא כמיזם בתחום הנדל”ן.
3.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה
א.על מינהל מקרקעי ישראל ועל רשויות האכיפה לפעול לאכיפת החוק ולהסרת המבנים הבלתי חוקיים.
ב.על בסיס קביעת היועץ המשפטי לממשלה, על מינהל מקרקעי ישראל לגבות מבעל הנחלה דמי שימוש ראויים מבלי שהדבר ייחשב מתן הכשר לקיומו של המבנה הבלתי חוקי.
ג.פיזור ועדות מקומיות שאינן נוקטות בצעדים הנדרשים למניעת התופעה בתחום שיפוטן ולמנות תחתן ועדות תכנון מקומיות קרואות, כפי שמוצע בהצעת החוק הממשלתית (מספר 2929).
ד.כל טיפול של מינהל מקרקעי ישראל בבעל נחלה, ובכלל זה בתחום חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים וחיזוק זכויות עיבוד הקרקע בהתאם להמלצות הצוות, יותנה בהסרת כל השימושים הבלתי חוקיים שבשטח הנחלה.
ה.יש לגבות מחיר מים כמקובל בעיר בגין אספקת מים לשימושים שאינם חקלאיים כאמור, ולא את המחיר המיועד לצרכים חקלאיים שהינו מחיר מסובסד.
ו.יש לזרז את ההסדרה החוקית של המבנים אשר עומדים בכללים שנקבעו.
ז.המלצות אחרות
1.כל זמן שממשיך משטר של מכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי.
2.יש לטפל באופן פרטני בחוזים ייחודיים המצויים בידי חלק מהחוכרים החקלאיים.
3.במהלך עבודת הצוות הבינמשרדי הגענו למסקנה כי לאור תהליכים ארוכי טווח המתרחשים בחלק מהישובים החקלאיים יש מקום לקבוע תהליך של מעבר מישוב חקלאי שיתופי לישוב חקלאי שאינו שיתופי או לישוב קהילתי למקרים שבהם יבקשו זאת חברי הישוב החקלאי השיתופי. במסגרת זאת יש מקום להתייחס להיבטים משפטיים, להיבטי מקרקעין ולהיבטים רבים נוספים. מוצע להערך לכך מבעוד מועד, שכן יכול שבשנים הקרובות נושא זה יעמוד על הפרק.
ח.הוראות מעבר
בגוף הדו”ח מפורטות הוראות מעבר מהמצב הקיים למצב החדש עם אישור ההמלצות, לרבות הוראות מעבר בנוגע להסדר הקיבוצים.
3.מדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל
א.כללי
המדיניות להחכרת קרקע חקלאית, מטבע הדברים, הינה רחבה ומקיפה וכוללת היבטים שונים ופרטים רבים. בפרק זה אין כוונה להציג את המדיניות על כל היבטיה, אלא להביא רק מספר עקרונות של המדיניות, אשר רלוונטיים לסוגיות שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית שתפורט בהמשך.

ב.מסירת קרקע חקלאית בדרך של חכירה בלבד
בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1 משנת 1965 נקבעו בין השאר העקרונות הבאים:
1.”קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד, לייצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים, וכן לצרכי הייצור החקלאי” (סעיף 1).
2.”קרקע חקלאית תוחכר לתקופה שלא תעלה על 49 שנה. משתמש החוכר בקרקע למטרות החכירה תוארך זכות החכירה לבקשתו לתקופה נוספת של 49 שנה לשימוש לאותן מטרות.” (סעיף 3).
ג.החכרת קרקע חקלאית במסגרת של ”נחלות”
על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל (מספר 1) משנת 1965, קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של ”נחלות”. ”נחלה”, הוגדרה ”כחלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע על ידי שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קק”ל, או רשות הפיתוח והוחכרה לתקופה ארוכה למתיישב לצורכי פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בחלקה זו”.
מכסת הקרקע לכל נחלה הועמדה בדרך כלל בהיקף שבין 25 דונם ל- 80 דונם, והיא נקבעה בהתאם למאפייני המשק שנבעו מתנאי האקלים, טיב הקרקע ומקורות המים בכל אזור. כך למשל נחלות שהתבססו בעיקר על בעלי חיים (משק החלב, ביצים) זכו להקצאת קרקע בהיקף קטן מזה שנקבע למשקים שהתבססו על גידולי שדה או מטעים. לעתים גודל הנחלה נקבע גם מהמציאות ההיסטורית שהיתה בעת ההקמה של היישוב וממגבלות מצאי הקרקע.
כעקרון גודל הנחלה נקבע בזמנו על בסיס חישוב של הכנסה נורמטיבית שבעל הנחלה אמור היה להפיק על בסיס מאפייני המשק שהיו ידועים במועד קביעת גודל הנחלה. ממועד זה, לא שונה גודל הנחלה, על אף שבמקרים רבים השתנו סוגי הגידולים ומאפייני המשק.
דמי החכירה של נחלה חושבו בעבר בשיעור מסוים (2%) מההכנסה הנורמטיבית הנקייה שהנחלה אמורה להניב, ומאחר והכנסה זו אמורה היתה להיות זהה בכל אזורי הארץ, גם גובה דמי החכירה נקבע באופן אחיד בכל הארץ, וכיום סכום זה עומד על כ- 600 שקלים לשנה לנחלה, ללא תלות במיקומה או גודלה (למעט אזורים ומקרים מסויימים שלגביהם נקבעו הנחות בדמי החכירה).
כך יוצא שבעל נחלה חקלאית משלם למעשה דמי חכירה נמוכים הנגזרים מהתפוקה החקלאית, בין אם הנחלה נמצאת במרכז הארץ ובין אם היא בפריפריה הרחוקה.
עוד נקבע בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל כי חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות לשמן הוחכרה הקרקע, ואם בעל הנחלה אינו מקיים חובה זאת תוחזר הנחלה למינהל.
נוסף על כך נקבע גם העיקרון בדבר אי פיצול הנחלה, מתוך תפיסה שהנחלה היא יחידת ייצור חקלאית אחת ויש לשמרה ככזו לצורך הבטחת ייעודה כמשק חקלאי לדורות.
על פי מדיניות הקצאת הקרקע לנחלות במושבים, ניתן להקים בחלקה א’ של הנחלה בית מגורים עבור המתיישב ויחידת מגורים שנייה למגורי דור ההמשך, בשטח של עד 160 מ”ר לכל יחידה. בנסיבות מיוחדות מותרת בנייה של יחידת מגורים שלישית בשטח של עד 55 מ”ר. בגין יחידות דיור אלו לא משולם תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל מעבר לדמי החכירה לכלל הנחלה.
בקיבוצים מותרת בניית יחידות דיור ללא הגבלה וללא תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל, ובלבד שהבנייה הינה בשטח ”המחנה” ולמגורי חברי הקיבוץ. שטח המחנה הוא שטח האיזור הבנוי של הקיבוץ למטרת מגורים, מבני משק ומבני ציבור, שטח זה על פי רוב מסומן ומזוהה בתוכנית מיתאר מפורטת.
סך כל שטחי הנחלות באגודה חקלאית מוגדר כיום כשטח ”המשבצת” של האגודה.
במסגרת ההסדר של החכרת קרקע בתנאי נחלה כלולים כיום 722 ישובים (מתוכם 452 מושבים ו- 270 קיבוצים), הכוללים כ- 65 אלף נחלות. סך כל שטחי הקרקע לנחלות מגיע ל- 2.8 מיליון דונם, מתוך 4.2 מיליון דונם שהינם שטחי קרקע לעיבוד חקלאי בישראל (ללא שטחי מרעה).
ד.חוזה חכירה תלת-צדדי
מסיבות היסטוריות שונות ולאור פעולתה של הסוכנות היהודית כגורם מיישב, הוקמו חלק מהישובים שנוסדו לאחר קום המדינה על קרקע שנמסרה לסוכנות בחכירה לתקופות קצרות, ובאמצעותה לאגודות ולמתיישבים כבני – רשות. במסגרת החלטה מספר 14 של מועצת מקרקעי ישראל שבה נקבע הסדר ההחכרה כאמור לסוכנות היהודית, נקבע גם כי הסדר זה יחול כל עוד היישוב נמצא בטיפול הסוכנות היהודית ומשסיימה הסוכנות היהודית את טיפולה ביישוב היא תהיה זכאית לרישום משכנתא להבטחת השקעותיה. הסדר זה מתבטא בהסכם תלת-צדדי: מינהל מקרקעי ישראל, הסוכנות היהודית והאגודה החקלאית.
על פי ההסכם מושכרת הקרקע לסוכנות היהודית לתקופות קצרות של 3 שנים וניתנת לאגודות ולמתיישבים הרשות להחזיק בקרקע ולעבדה. במסגרת זאת נמצאים כיום כ- 330 ישובים חקלאיים.
במהלך השנים הודיעה הסוכנות היהודית למינהל מקרקעי ישראל על ישובים שהתבססו ועל כך שהפסיקה לטפל בהם, ולפי בקשתה הועברו ישובים אלו לחוזה דו צדדי עם מינהל מקרקעי ישראל.
בשנים האחרונות נבלם תהליך זה של העברת ישובים שהתבססו לחוזה דו-צדדי בשל דרישת הסוכנות היהודית לקבלת חלק מהתמורות הניתנות לאגודות בגין שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית.
ה.החכרת קרקע חקלאית לזמן ארוך שלא במסגרת נחלות
קרקע חקלאית בהיקף של כ- 130 אלף דונם מוחכרת לחברות לעיבוד חקלאי, אגודות חקלאיות שאינן ישובים ולחקלאים בודדים. דמי החכירה המשולמים הם בין 40 ש”ח ל- 80 ש”ח לדונם לשנה, לפי סוג הגידול.
ו.החכרת קרקע זמנית
קרקע חקלאית בהיקף של 1.2 מיליון דונם מוחכרת כיום לזמן קצר (בין שנה לשלוש שנים) לגידולים עונתיים. הקרקע מוחכרת לאגודות חקלאיות (מעבר לשטח ”המשבצת”), לחקלאים פרטיים וכן לגורמים אחרים.
דמי החכירה לטווח קצר נקבעים על פי מחירון מיוחד שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהתאם לאזורים ולסוגי הגידולים השונים, כאשר טווח המחירים נע בין 2 ש”ח ל- 40 ש”ח לדונם לשנה.
ז.מימון עצמי של המתיישבים ברכישת הקרקע
במספר מצומצם של ישובים, בוצעה רכישת הקרקע על ידי המתיישבים או במימון משותף של הקק”ל והמתיישבים, כאשר הקרקע נרשמה על שם הקק”ל. להערכת מינהל מקרקעי ישראל גם באותם ישובים ספורים, היקף השטחים שנרכשו במימון המתיישבים או במימון משותף כאמור, נמוך מאוד לעומת השטח הכולל של ”משבצת” הישוב.
4.מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית
א.כללי
ניתן לחלק את מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית לשתי תקופות: עד תחילת שנות התשעים ומאז. ההבדל בין שתי התקופות כפי שיובהר להלן הינו מהותי ביותר.
בתקופה הראשונה, שנמשכה עשרות שנים, הונהגה מדיניות אשר על פיה שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למטרת שימוש אחר נעשה במקרים יוצאים מן הכלל. במקרים אלו היה חוכר הקרקע זכאי לפיצויים עבור השקעותיו וזכויותיו כחוכר חקלאי בדרך של פיצוי המתייחס להכנסות החקלאיות הצפויות מקרקע (”פיצויים חקלאיים”). כמו כן התאפשר שינוי ייעוד קרקע חקלאית לצרכי תעשייה, מסחר ותיירות כאמצעי פרנסה נוספים לחברי האגודה. בגין שינויים אלו בייעוד ובשימוש בקרקע שולמה למינהל מקרקעי ישראל התמורה המלאה.
לעומת זאת, במהלך שנות התשעים התקבלו החלטות שנבעו בראש ובראשונה מצרכי הדיור שנצפו בעקבות גל העלייה הגדול, ובבסיסן – מתן פיצוי לחוכר קרקע חקלאית מעבר לקבוע בחוזה החכירה ובזיקה להיקף התמורה מהקרקע בייעודה החדש (בין בפיצוי כספי ובין בקרקע על פי הייעוד החדש). כמו כן נקבעו הנחות בשיעור התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי תעשייה, מסחר, תיירות והרחבת היקף המגורים.
בהתאם להחלטות שהתקבלו במהלך שנות התשעים, ככל שערך הקרקע בייעודה החדש היה גבוה יותר, קיבל החוכר פיצוי גבוה יותר. להחלטות החדשות שהתקבלו בשנות התשעים היו השלכות רבות במספר תחומים ואלו ינותחו בהרחבה בפרק הבא.
בפרק זה נסקור ביתר הרחבה את עיקרי המדיניות לגבי שינוי הייעוד במספר תחומים בשתי התקופות השונות, תוך התמקדות בהיקף הפיצוי או שווי ההטבה בגין שינוי ייעוד.
ב.שינוי ייעוד לשימושים שאינם לצרכים של חוכרי הקרקע החקלאית (כמו מגורים בשולי הערים)
1.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית עד שנות התשעים – ”פיצויים חקלאיים”
החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17 במאי 1965 היוותה את הבסיס לקביעת המדיניות הקרקעית בישראל.
בהחלטה זו נקבעו, בין השאר, שני הקווים המנחים הבאים בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
א. ”ייעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל ייעוד או שימוש אחר, אלא במקרים יוצאים מן הכלל” (סעיף 2 בהחלטה);
ב. ”בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא” (סעיף 10 בהחלטה).
בעקבות החלטה זו קיבלה המועצה שורת החלטות ביחס להקמת ועדת פיצויים שתמונה על ידי שר החקלאות ואשר תהיה מוסמכת לקבוע את שיעור הפיצויים המגיעים לחוכר עבור קרקע חקלאית המוחזרת לחזקת המינהל והכללים לחישוב הפיצויים.
ההחלטה הראשונה בעניין זה הינה החלטה מספר 13 מנובמבר 1966 בה הוחלט על הקמת ועדת הפיצויים, הרכבה והכללים לחישוב הפיצוי (פיצוי בגין ההשקעות בקרקע ובגין הזכויות על בסיס הפיצויים שהיו מגיעים למתיישב אילו הופקעה זכותו על פי חוקי ההפקעה לצרכי ציבור).
נוהל הפסקת חכירה בקרקע חקלאית והכללים לקביעת שיעור הפיצויים עבור קרקע המוחזרת למינהל, עודכנו בנובמבר 1986 בהחלטה 343, שהינה ההחלטה האחרונה שהתקבלה בעניין זה. בהחלטה זו נקבע כי במקרה של שינוי ייעוד יינתן לחוכר פיצוי עבור זכויות החכירה ועבור הפגיעה בהכנסות המתיישב, כאשר סכום הפיצוי יקבע על ידי ועדת הפיצויים על בסיס הפיצויים שהיו מגיעים למתיישב אילו הופקעה הקרקע על פי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור הקיימים בעת ביטול זכות החכירה.
החלטה זו איחדה למעשה את הכללים שנקבעו בהחלטות המועצה הקודמות בעניין ויצרה מנגנון וכללים אחידים לקביעת סכום הפיצוי, תוך שמירה על העיקרון של תשלום פיצויים בגין הזכויות וההשקעות בקרקע בלבד, בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים כאמור, תוך מתן זכות ערעור לבית המשפט תוך 60 יום ממועד קבלת החלטת הוועדה.
במקרים שבהם בוצע שינוי ייעוד של קרקע חקלאית, פסקה ועדת הפיצויים את גובה הפיצוי בהתאם לסוג הגידול החקלאי (בעל, שלחין או מטע) ללא כל זיקה לערכה הצפוי לאחר שינוי הייעוד.
מדיניות זו שנקבעה כאמור עם הקמת מינהל מקרקעי ישראל לא היוותה שינוי מהותי לעומת התקופה הקודמת, שכן ברוב חוזי החכירה שנחתמו על ידי הקרן הקיימת לישראל ועל ידי פיק”א, טרם הקמת מינהל מקרקעי ישראל, נכלל סעיף לפיו במקרה שהקרקע תידרש לצרכים ציבוריים או לאומיים יהיה המחכיר רשאי להפקיע את זכותו של החוכר בקרקע והחוכר יהיה זכאי לפיצוי בגין השקעותיו בקרקע.
במקצת מהחוזים שהיו נהוגים לפני הקמת מינהל מקרקעי ישראל לא נקבע במפורש מה קורה בעת שינוי ייעודה של הקרקע, ובדרך כלל נקבע כי בתום תקופת החכירה מחודשים החוזים לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה, באותם תנאים או בתנאים שיהיו נהוגים אצל המחכיר באותו המועד. על פי הערכת מינהל מקרקעי ישראל, היקף הקרקע המוחכרת על פי חוזים אלו הינו נמוך ביותר ביחס להיקף הקרקע החקלאית המוחכרת במסגרת ”החוזים הרגילים” כאמור.
לצורך יצירת אחידות בתנאי החכרת קרקע חקלאית, החליטה מועצת מקרקעי ישראל בשנת 1971 כי תנאי לחתימת חוזה חכירה בתנאי נחלה הוא ביטול כל חוזה אחר, שהיה קיים קודם לכן לגבי שטח ”המשבצת” או הנחלה (או חלק ממנה) וכי החכירה תהיה בתנאים הנהוגים במינהל במועד חתימת החוזה (החלטה מספר 108).
בהתאם להחלטה זו ולשורת החלטות מיוחדות שהתייחסו לסוגי הישובים השונים, הוכנו על ידי המינהל חוזי חכירה לדורות לכל צורות ההתיישבות (קיבוצים, מושבי עובדים, מושבים שיתופיים, כפרים שיתופיים, מושבים וכו’), אשר בכולם נכללו סעיפים ביחס למטרת החכירה (מגורי המתיישב ועיבוד הקרקע לצרכי חקלאות), וביחס להשבת הקרקע למינהל במקרה של שינוי ייעוד, תמורת פיצוי בגין ההשקעות והזכויות בקרקע בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים המתמנית לצורך כך על ידי שר החקלאות על פי החלטות המועצה.
רוב רובן של האגודות החקלאיות, אשר החזיקו בחוזי חכירה עם הקק”ל או פיק”א מהתקופה שלפני הקמת המינהל, ביטלו חוזים אלו, בין היתר לאור העובדה ששטחי העיבוד עליהם חלו החוזים אלו היו בדרך כלל זניחים בגודלם לעומת השטחים שנמסרו להם על ידי מינהל מקרקעי ישראל לצורך השלמת ”המשבצת”.
ראוי לחזור ולציין כי המדיניות שפורטה לעיל בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית הופעלה הלכה למעשה במשך עשרות שנים עד תחילת שנות התשעים.
למדיניות עקבית זו שפעלה במשך עשרות שנים היו שני יוצאים מן הכלל:
א.ב- 1973 החליטה המועצה לאפשר הקצאת קרקע לחוכר החקלאי לפי הייעוד החדש בתשלום דמי חכירה מופחתים, או מתן פיצוי בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה (החלטה 123). החלטה זו כוונה למעשה לשטחים חקלאיים מצומצמים שהוחכרו לפני קום מינהל מקרקעי ישראל על ידי רשות הפיתוח בחכירות לזמן ארוך בתחומי הערים, ללא סעיף שינוי ייעוד בחוזה.
בשנת 1975 קבעה מועצת מקרקעי ישראל במפורש כי החלטה זו (123) לא חלה על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה, וב- 1979 בוטלה ההחלטה סופית, מבלי שלמעשה נעשה בה שימוש משמעותי.
ב.בשנת 1984 התייחסה מועצת מקרקעי ישראל למקרים בהם חוזה החכירה אינו כולל סעיף שינוי ייעוד לפיו הקרקע חוזרת למינהל תמורת פיצוי בגין ההשקעות והזכויות בקרקע (המדובר בחוזים מהתקופה שקדמה להקמת המינהל). החלטה זו קבעה כי במקרים אלו יקצה המינהל לחוכר שטח שלא יעלה על 20 דונם מתוך השטח ששונה ייעודו, תמורת תשלום מופחת. החלטה זו לא חלה על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה (החלטה 296).
בשנת 1989 נקבע הסדר חדש עבור חוזי החכירה החריגים כאמור, לפיו יוכל המינהל, לפי שיקול דעתו, להציע לחוכר להחזיר את הקרקע למינהל תמורת פיצוי בשיעור של 25% מערך הקרקע ביעוד החדש בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע לפי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך כל הפיצוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע ביעודה החדש, או לחילופין להקצות את הקרקע לחוכר תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע (שיחושבו כתשלום בגין 91% מערך הקרקע) ביעודה החדש, בניכוי שווי השקעותיו בקרקע לפי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך כל הפיצוי לא יעלה על 20% מערך הקרקע בייעוד החדש.
היקף תחולתה של החלטה זו (מספר 432) היה מוגבל למיעוט של שטחים שאינם מוחכרים בתנאי נחלה, או שבחוזה החכירה לגביהם לא נקבע שהקרקע תוחזר למינהל תמורת פיצויים חקלאיים. ההחלטה קבעה כי ביחס למקרים בהם נכלל בחוזה החכירה סעיף בדבר שינוי הייעוד, ישולמו לחוכר פיצויים כאמור בחוזה או בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים, ובכל מקרה ההחלטה לא תחול על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה.
2.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית משנות התשעים
ניצני השינוי במדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית החלו ב- 1990 ובאו לידי ביטוי מלא בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ב- 1992 ואילך.
בתקופה זו החל גל העלייה מברית המועצות ונראה היה כי ללא בניית רבבות יחידות דיור, בין השאר, על קרקע חקלאית, צפוי להיות מחסור חמור בתחום הדיור שיתבטא הן בהאמרת מחירי הדיור והן בצורך לשכן יותר ויותר עולים חדשים בדיור זמני רעוע. בעקבות זאת נוצרו לחצים לקבוע מדיניות חדשה שבבסיסה מתן תמריץ כלכלי משמעותי למחזיק קרקע חקלאית לפעול לשינוי ייעודה (בעיקר למגורים).
באוקטובר 1990 החליטה מועצת מקרקעי ישראל בהוראת שעה, שתהיה בתוקף עד סוף 1992, לאפשר לחוכר שיבקש זאת, לחכור את הקרקע ששונה ייעודה בפטור ממכרז, תמורת תשלום מלא (91%) של דמי חכירה מהוונים כמקובל במינהל, ללא פיצוי עבור הקרקע כאשר היטל ההשבחה לא יחול על החוכר (החלטה 475).
ההנחה היתה שגם בתשלום מלוא דמי החכירה על פי הייעוד החדש, יהיה תמריץ כלכלי לחוכר הקרקע החקלאית לתמוך בשינוי הייעוד של הקרקע.
החלטה זו הוחלפה ביוני 1991 (החלטה 492) תוך הוספת תנאים כגון קביעה שמטרת ההקצאה תהיה בעיקר למגורים, חוזה תקף עם החוכר שלא הופר על ידו ועוד, אולם עיקרי ההחלטה נותרו במתכונתם הקודמת (לרבות תוקף ההחלטה כהוראת שעה).
במאי 1992 חל השינוי המשמעותי ביותר במדיניות. מועצת מקרקעי ישראל קבעה הסדרים חדשים למקרה של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למטרות מגורים, תעשייה ומסחר, המבוססים על השתתפות משמעותית של החקלאים בערך החדש של הקרקע החקלאית לאחר שינוי ייעודה.
על פי החלטה מספר 533, קרקע שהוחכרה בחכירה לדורות או לתקופה שאינה פחותה מ- 21 שנה, לרבות ל”משבצות” החקלאיות של הישובים בחוזים זמניים מתחדשים, למטרת שימוש חקלאי, וייעודה שונה ביוזמת המינהל או במקום בו למדינה עניין בשינוי הייעוד, רשאי המינהל לפעול באחת מבין שתי החלופות הבאות:
א.מתן פיצוי כספי לחוכר בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע למינהל, בשיעור של 25% מערך הקרקע לפי ייעודה החדש, בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע על פי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך הפיצוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע בייעוד החדש (במקום בו נהוג מתן פטור, או הנחה ממחיר הקרקע יהיה שיעור הפיצוי ביחס למחיר הנהוג באותו מקום).
ב.לאפשר לחוכר או למי מטעמו לחכור את הקרקע ששונה ייעודה, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע בייעוד החדש (שיחשבו כ- 91%), כאשר היטל ההשבחה יחול על החוכר (במקום בו נהוגה הנחה ממחיר הקרקע יהיה שיעור התשלום 51% מהמחיר הנהוג באותו מקום).
יש לציין כי החלטה זו התקבלה על רקע הלחצים שהופעלו באותה תקופה על המינהל לשווק קרקעות לצרכי מגורים ולגרום בכך להוזלת מחירי הדירות.
מטרת ההחלטה היתה להביא ליצירת מלאי משמעותי של קרקעות לבנייה, בדרך של יצירת תמריץ כלכלי משמעותי לחוכרים, הן במסגרת הסדרי הפיצוי שנקבעו בהחלטה (תשלום דמי חכירה פחותים בשיעור 51% במקום 91% שנקבעו בהחלטה 492) והן בדרך של פתיחת אפיק ”יזמות” לפיו יכלו החוכרים החקלאיים להתקשר עם יזם או קבלן מטעמם לצורך פיתוח ובנייה על הקרקע לייעודה החדש.
כאמור, החלטה זו היוותה למעשה מהפך במדיניות מתן הפיצויים בגין קרקע חקלאית ששונה ייעודה, שכן לפי ההחלטה, על אף ההוראה המפורשת בחוזי החכירה המתייחסת למקרה של שינוי ייעוד, לראשונה נקבע כי הפיצוי ייגזר משווי הקרקע בייעודה החדש ולא משוויה החקלאי בהתאם למטרת החכירה. ההחלטה אפשרה לפטור את החוכר מלהשיב את הקרקע למינהל והותירה בידיו (או בידי ”מי מטעמו”) את היוזמה לניצול הקרקע בייעודה החדש. קביעת שיעור הפיצוי כנגזרת משווי הקרקע ביעודה החדש, ביטלה את העיקרון של תשלום פיצוי אחיד לכל החוכרים החקלאיים (בהתאם לסוגי הגידולים בקרקע) ויצרה הבדלים משמעותיים ביותר בסכומי הפיצויים ששולמו לחוכרים, בהתאם למיקום ולשווי הקרקע בייעודה החדש.
באוקטובר 1993 החליטה מועצת מקרקעי ישראל לשפר את החלטה 533, בכך שאיפשרה לקבל את הסכמת המינהל מראש לתכנון ולשינוי הייעוד (מעין RULING-PRE), בהגבלת זמן של עד 3 שנים, מתוך ציפייה כי מהלך זה יביא ליצירת המלאי המיוחל של קרקעות לבנייה ולהוזלת מחירי הדיור (החלטה מספר 611).
החלטה זו השאירה על כנן את שתי החלופות לפיצוי שנקבעו בהחלטה 533 (בשינויים קלים) אך הוסיפה הסדר לפיו ניתן יהיה לפעול על פי החלופות הקבועות בהחלטה גם קודם לשינוי הייעוד, בתנאי שהתכנון יעשה על ידי מינהל מקרקעי ישראל, או בתיאום מלא עימו ובתנאים נוספים שפורטו בהחלטה.
מעבר לבעיות אחרות שיפורטו בפרק הבא, החלטות 533 ו- 611 לא הובילו לתוצאה שמקבלי ההחלטות ייחלו לה – ואף נוצרו במקרים מסויימים מונופולים אזוריים בידי חוכרי הקרקע החקלאית או מי מטעמם, כאשר קצב שחרור הקרקע לבנייה נקבע על פי שיקולי הרווח בלבד מתוך ציפייה שערכי הקרקע יעלו בעתיד. משהתברר כי הוחטאה המטרה המרכזית של האצת הבנייה למגורים בתקופת גל העלייה, החליטה המועצה באפריל 1994 להשעות כל טיפול בעסקאות לפי החלטות אלו.
בספטמבר 1994 החליטה מועצת מקרקעי ישראל על תיקון מסוים במדיניות שינוי הייעוד על בסיס המלצות ועדת מנכ”לים שמונתה לנושא זה, שאומצו בשינויים מסוימים על ידי הממשלה.
על פי ההחלטה המתוקנת (מספר 666) שיעור הפיצוי שישולם לחוכר בתנאי נחלה בגין קרקע חקלאית ששונה ייעודה יהיה ביחס לתקבולי המינהל שיתקבלו בפועל משיווק הקרקע (27% במרכז הארץ, 28% באזור עדיפות לאומית ב’ ו- 29% באזור עדיפות לאומית א’). כמו כן נקבע בהחלטה כי במקום הפיצוי הכספי כאמור, יהיה החוכר זכאי לקבל ללא תמורה חכירה של חלק מהקרקע המשקף 27%, 28% או 29% (בהתאמה) מהזכויות בקרקע לפי הייעוד החדש.
עוד נקבע בהחלטה כי חוכר לזמן ארוך שהינו חברה לעיבוד חקלאי יהיה זכאי לפיצוי בכסף או בקרקע בשיעור מחצית הפיצוי לו זכאי חוכר בתנאי נחלה, בהתאם לאזורים השונים (13.5% במרכז הארץ, 14% באזור עדיפות ב’ ו- 14.5% באיזור עדיפות א’), מעבד עונתי מעל 15 שנה של אותו שטח יהיה זכאי לפיצוי בהתאם לסוגי הגידולים בקרקע בסכומים שפורטו בהחלטה, וחקלאי פרטי שהוא חוכר לזמן ארוך יהיה זכאי לפיצוי זהה לפיצוי שנקבע לחוכר בתנאי נחלה (בגין שטח שעד לגודל נחלה כמקובל באותו אזור ומעבר לכך בהתאם לפיצוי שנקבע למעבד עונתי).
עם קבלת החלטה 666 התקבלה גם החלטה 667 אשר קבעה את שיעורי הפיצויים לחוכרים זמניים. על פי ההחלטה, חוכר זמני המעבד את הקרקע מעל 21 שנה יהיה זכאי לפיצוי בשיעור מחצית הפיצוי שנקבע לבעל נחלה (עד לשטח השווה לשטח נחלה באותו אזור), ואילו חוכר זמני המעבד את הקרקע בין 15 ל- 21 שנה יהיה זכאי לפיצוי כספי בהתאם לסוג הגידול.
לאור החלטה מספר 640 הוקמה ועדה שתפקידה היה לדון באופן פרטני בכל העסקאות שאושרו בעבר על פי החלטות 533 ו- 611, ולהחליט על סמך קריטריונים שנקבעו, אם קיימת מחויבות משפטית להמשך ביצוע העיסקה.
כנגד החלטה 666 הוגשו מספר עתירות לבג”צ בהן נטען לניגוד עניינים של מספר חברי המועצה שהינם חוכרי קרקע חקלאית אשר השתתפו באופן פעיל בהחלטה. בעקבות פסק הדין שקיבל את הטענה כי ההחלטה נגועה בניגוד עניינים, קיבלה המועצה ביום 3.7.95 החלטה מתוקנת (מספר 727) שהיתה דומה בעיקרה להחלטות הקודמות (מספר 666 ו- 667).
החלטה זו (727) היא ההחלטה שבתוקף היום לעניין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, ולפיה מוענק לחוכר בתנאי נחלה כאמור פיצוי כספי או פיצוי בקרקע בשיעור מערך הקרקע בייעודה החדש (27%-29%).
השלכותיה של החלטה זו (727) ינותחו בהרחבה בפרק הבא.
ג.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת החוכרים
1.מדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לתעסוקה עד שנות התשעים
עוד בתקופה שקדמה להקמת מינהל מקרקעי ישראל ניתנה לאגודות הישובים האפשרות להקים בתוך שטח היישוב (”המשבצת”) ”מפעלים” בתחומי התעשייה, מלאכה, מסחר ומלונאות במגמה לגוון את מקורות ההכנסה של הישוב (מעבר לחקלאות) ובכך לסייע לפרנסת המתיישבים ולחיזוקו של היישוב.
לאחר הקמת המינהל, החליטה המועצה לאפשר הקצאת קרקע מתוך שטח ”המשבצת” למטרות התעסוקה שפורטו לעיל. במקרים אלו נערך חוזה נפרד בין האגודה לבין מינהל מקרקעי ישראל בגין מתחם התעסוקה, בתנאים שהיו נהוגים במגזר העירוני באשר להקצאת קרקע לאותם יעדים כמקובל בכל אזור ואזור.
כאמור ההקצאה ניתנה לאגודה החקלאית בלבד ללא מתן אפשרות לשלב במיזם גורמי חוץ.
2.מדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לתעסוקה בשנות התשעים
בפברואר 1990 החליטה מועצת מקרקעי ישראל לאפשר לאגודות להקים תאגידים משותפים עם גורמי חוץ לצורך הקמת מפעל למטרות תעסוקה, ובלבד שהאגודה תהיה בעלת 51% לפחות מהון המניות הנפרע בתאגיד (החלטה מספר 441). אפשרות זו ניתנה תמורת דמי חכירה מהוונים כנהוג במינהל למפעל מאותו סוג ובאותו אזור, או דמי חכירה שנתיים בשיעור 5% המהווים דמי חכירה שנתיים מלאים.
במסגרת החלטה מספר 717 שהתקבלה ביוני 1995 והתקפה עד היום, שונתה ההחלטה תוך הוספת הנחות בתשלום עבור הקרקע וכן הקלות נוספות, שעיקריה הם:
א.קרקע בשטח שבחזקת הישוב המשמשת ל”מפעל” תוצא מחוזה החכירה של הישוב.
ב.לגבי קרקע זו ייחתם חוזה חכירה נפרד בין המינהל לבין האגודה החקלאית או התאגיד שבשליטת האגודה (הגדרת בעל שליטה שונתה כך שהאגודה חייבת להחזיק לפחות ב- 26% מהון המניות הנפרע של התאגיד).
ג.בגין החוזה הנפרד (המהוון) ישולמו דמי חכירה מהוונים בשיעורים הבאים:
מרכז הארץ – 51% מערך הקרקע
איזור עדיפות ב’ – 26% מערך הקרקע
אזור עדיפות א’ – 16% מערך הקרקע
ד.היטל ההשבחה יחול על החוכרים.
ה.ההחלטה תחול רק על שטח שאינו עולה בגודלו על:
מרכז הארץ – 250 דונם לישוב
אזור עדיפות לאומית ב’ – 300 דונם לישוב
אזור עדיפות לאומית א’ – 350 דונם לישוב
ראוי לציין כי לאחר תיקון סעיף 12א’ בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, לפני כשנה, מחוייבות המועצות האזוריות בגביית היטל השבחה בשיעור מלא, ולכן שיעורי התשלום בעת ביצוע עיסקת שינוי ייעוד במרכז הארץ לפי החלטה 717 הוא כלהלן:
– דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע.
– היטל השבחה בשיעור 50% מההשבחה.
החלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל המאפשרות הקמת מיזמי תעסוקה לחוכרי קרקע חקלאית בתנאי נחלה, הם החלטה מספר 653 מחודש יוני 1994, החלטה מספר 755 מפברואר 1996 והחלטה 880 מאפריל 2000.
החלטות מספר 653 ו- 880 קובעות תנאים להקצאת קרקע למטרת קייט כפרי בחלקה א’ של הנחלה.
החלטה מספר 755 קובעת תנאים בהם תימסר קרקע למטרת פעילות לא חקלאית בחלקה א’ של הנחלות (על פי דו”ח קדמון) כלהלן:
א. השימוש שאינו חקלאי המיועד לפרנסת החוכר יהווה חלק בלתי נפרד מהנחלה לכל דבר ועניין, ללא זכות להעבירו בדרך כלשהי לאחר וללא זכות לשותפות או להשכרה.
ב. השימוש יותר רק על פי תוכנית מיתאר מפורטת מאושרת או על פי שימוש חורג במבנה משק קיים, והכל על פי חוק התכנון והבנייה.
ג. גודל שטח הבנייה לשימוש למפעל יהיה:
– במבנה חקלאי קיים המוסב למטרה זו – עד 500 מ”ר ברוטו.
– במבנה חדש שיוקם למטרה זאת – עד 300 מ”ר ברוטו.
ד. דמי החכירה שישולמו למינהל יהיו בשיעורים הנהוגים במינהל לפי העניין ממלוא תוספת ערך הקרקע של השטח המשמש למטרה זו.
שיעורי התשלום הנגבים כיום הם בשיעורים הבאים:
מרכז הארץ – 5% דמי חכירה שנתיים
אזור עדיפות לאומית ב’ – 2% דמי חכירה שנתיים
אזור עדיפות לאומית א’ – 1% דמי חכירה שנתיים
לחילופין, כאשר מוסדות התכנון אישרו באופן קבוע שימוש לא חקלאי, רשאי החוכר להוון את השטח המיועד לפעילות הלא חקלאית בתנאים הקבועים בהחלטה 717.
ד.שינוי ייעוד לצרכי מגורי המתיישבים
במסגרת מדיניות הקצאת הקרקע לנחלות ניתן להקים במושבים בחלקה א’ של הנחלה, ללא תשלום נוסף מעבר לדמי החכירה לנחלה, בית מגורים לצרכי המתיישב ויחידת מגורים שנייה למגורי ”דור המשך” בשטח של עד 160 מ”ר כל יחידה, ובנסיבות מיוחדות גם יחידת מגורים שלישית בשטח של עד 55 מ”ר. בנייה נוספת מעבר לכך מחוייבת בתשלום נוסף. בקיבוצים לא חלה הגבלה על היקף מבני המגורים בשטח המחנה כל עוד אלו משמשים למגורי חברי הקיבוץ.
בשנת 1989 אפשר מינהל מקרקעי ישראל לראשונה למושבים חקלאיים לתכנן מגרשי מגורים נוספים לצורך הגדלת הישוב וביסוסו מבחינת היקף האוכלוסייה, תוך מתן אפשרות מגורים לבני היישוב שלא הוגדרו כ”בנים ממשיכים”.
באוקטובר 1993 נקבעו במועצת מקרקעי ישראל כללים להרחבות המושבים (החלטה מספר 612) שכללו, בין השאר, את העקרונות הבאים:
1.הקצאת הקרקע תעשה על פי המלצת האגודה במסגרת של הרשמה והגרלה.
2.תינתן עדיפות לבני המקום.
3.התשלום למינהל מקרקעי ישראל יהיה על בסיס שטח הבנייה בפועל אך לא פחות מ- 100 מ”ר.
בדצמבר 1995 אומצה החלטה חדשה בנוגע להרחבות הישובים (החלטה 737) שעיקריה הם:
1. מספר המגרשים במסגרת ההרחבה יהיה עד מספר הנחלות המאושר, בתוספת 15% ובכפוף למגבלות חוק התכנון והבנייה (בישובי הפריפריה מתירים לעיתים מספר מגרשים רב יותר).
2. שטח התוכנית יחושב במסגרת מיכסת הקרקע המגיעה לאגודה ב”משבצת”.
3. גודל המגרשים יהיה עד חצי דונם.
4. פיתוח התשתיות יהיה באחריות האגודה.
5. מגרשי המגורים יוחכרו על ידי המינהל למועמדים שיומלצו על ידי האגודה.
6. חוכרי המגרשים משלמים למינהל דמי חכירה מהוונים מופחתים שיוכרו כמלוא דמי החכירה בשיעורים הבאים:
ישובי מרכז הארץ – 66% מערך הקרקע
ישובי עדיפות לאומית ב’ – 36% מערך הקרקע
ישובי עדיפות לאומית א’ – 22% מערך הקרקע
7. שומת הקרקע תהיה לפי מ”ר מבונה, על פי הבנייה בפועל ולא פחות מ- 140 מ”ר במרכז הארץ ו- 100 מ”ר בישובים שבאזורי עדיפות לאומית. מחירי הקרקע נקבעים על ידי השמאי הממשלתי בטבלה לכל ישובי הארץ.
8. חלף היטל השבחה יחול על המינהל.
9. לישוב תינתן האפשרות לבצע את ההרחבה במתכונת החלטה 727.
ראוי לציין כי בחודש מרץ 1999, בעקבות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, פרסם מינהל מקרקעי ישראל הוראות אגף המונעות מהאגודה לגבות ממומלציה כתנאי להמלצה סכום כסף מעבר להוצאות הפיתוח המאושרות. במקביל פרסם המינהל הוראות יישום והוראות מעבר מתאימות. בפועל הוראות אלה הישעו את רוב רובו של תהליך הרחבת הישובים.
5.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – ניתוח המדיניות הנוכחית בהיבטים השונים
א.כללי
משך הזמן שחלף מאז קבלת ההחלטות השונות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מאפשר כיום לנתח את ההשלכות של החלטות אלו באופן המאפשר הפקת הלקחים המתאימים ובחינת הצורך בשינוי ההחלטות.
ניתוח ההשלכות של ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית אינו חד מימדי, ולפיכך ננתח את ההשלכות השונות כפי שאיתרנו בארבעה היבטים שונים:
1.שוק הדיור – היבט זה בוחן את ההחלטות השונות אך ורק מנקודת ראות הביקושים בתחום הדיור (בעיקר לצרכי מגורים) לעומת ההיצע הפוטנציאלי, כאשר המטרה המקרו-כלכלית בתחום זה הינה אספקת הביקושים בתחום הדיור למניעה של עליית מחירים ותוך שאיפה אף להורדת מחירי הדיור.
2.שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון – היבט זה בוחן עד כמה ההחלטות הנוכחיות עולות בקנה אחד עם יעדי התכנון האורבני, שבבסיסם שמירה עד כמה שניתן על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
3.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) – היבט זה בוחן את ההשלכות של ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על ההיבטים החברתיים, השמירה על נכסי המדינה (קרקע היא אחד מנכסי כלל הציבור) והחלוקה השוויונית שלהם בין הקבוצות השונות בחברה, בעיקר בין החוכרים החקלאיים ואלו שאינם חוכרים קרקע חקלאית.
4.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית – ניתוח סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית צריך לבחון את השפעות ההחלטות הקיימות ושינויין גם על חוכרי הקרקע החקלאית, שחלקם מעבדים את הקרקע שנות דור.
ב.היבט שוק הדיור
1.כללי
בתחום שוק הדיור, נתאר תחילה את הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, נבחן את התפוקות הכמותיות שהושגו עד היום כפועל יוצא משינוי ייעודה של קרקע חקלאית ונעריך את צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד.
2.הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
הרקע לקבלת ההחלטות השונות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית היה שונה בכל החלטה. באשר להחלטה בדבר שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית שלא לצרכי המתיישבים (החלטה 727 וקודמותיה 533 ו- 611) – המניע המרכזי שעמד בעת קבלת ההחלטה היה שוק הדיור, והחשש כי ללא מנגנון מהיר להפשרת קרקע חקלאית בהסכמת החוכרים, צפויה בעיה חמורה בתחום הדיור, וזאת על רקע גל העלייה ההמונית שהחלה מברית המועצות וההערכה שצפוי מחסור חמור בדירות שיתבטא בהאמרת מחירי הדירות ובפתרונות דיור זמניים לעולים החדשים בהיקף רחב.
לעומת זאת, הרקע להחלטות בדבר הרחבות הישובים במסגרת בנייה במגזר הכפרי (החלטות 612 ו- 737) ובדבר הנחות בתשלום בעת שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717) לא נבע מצרכי שוק הדיור הרחב, כי אם כמענה לצרכים שהוצגו על ידי המגזר ההתיישבותי, הן לחיזוק הישובים ותוספת אוכלוסייה צעירה ומענה לבני הישוב שאינם ”בנים ממשיכים” והן לצורך ביסוס מקורות התעסוקה של הישובים. חיזוק הישובים ובמיוחד אלו שבפריפריה שירת גם צורך לאומי חשוב.
3.תפוקות כמותיות של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (בעיקר יחידות דיור)
א.תפוקות כמותיות של החלטה 727 והקודמות לה (533 ו- 611) – שינוי ייעוד בעיקר לבנייה רוויה של יחידות דיור
על פי נתוני מינהל מקרקעי ישראל, בין השנים 1992 – 2000 שיווקו מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון קרקעות לכ- 250 אלף יחידות דיור, מתוכם – כ- 24 אלף יחידות דיור בלבד על פי ההחלטות על שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (כעשרת אלפי יחידות דיור נוספות, שווקו במסגרת הרחבות הישובים במסגרת החלטות 612 ו- 737 כפי שיפורט בהמשך). להלן חלוקת היקף השיווקים: במסגרת החלטות 533 ו- 611 – שווקו קרקעות לכ- 20 אלף יחידות דיור (חלקן טרם נבנה) במסגרת החלטה 727 שווקו עד עתה קרקעות לכ- 4000 יחידות דיור.
יוצא איפוא כי רק כ- 10% מהיקף יחידות הדיור ששווקו מאז 1992 הינן תולדה של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית. היקף זה הינו נמוך עד מאוד אל מול הציפיות שהיו בעת קבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית.
עם זאת, ראוי לציין כי חלק ניכר מהתפוקה הדלה יחסית נובע מהתמשכות תהליך התכנון והאישורים הנדרשים. במסגרת החלטות 533 ו- 611 קיים פוטנציאל לעוד כ- 10 אלפים יחידות דיור שעברו לפחות ועדה מקומית אך טרם אושרו ושווקו, וגם במסגרת החלטה 727 ישנן עסקאות רבות בתהליך.
ראשיתן של חלק גדול מהעסקאות או מהתכניות על פי החלטה 727 ביזמה של חברות בנייה ויזמים אחרים המתקשרים עם האגודה החקלאית ביישוב מסוים בעסקה משותפת (עסקת קומבינציה). במסגרת העסקה לוקחת על עצמה בדרך כלל החברה היזמית את האחריות לבצע בתאום עם מינהל מקרקעי ישראל את התכנון לשטח חקלאי שיוסב בדרך כלל למגורים ולקדם את העברת התכנית במוסדות התכנון והבנייה עד לאישורה הסופי.
עם האישור מקבלת האגודה החקלאית פיצוי בשטח קרקע על פי הייעוד החדש. במסגרת העסקה בונה חברת הבנייה היזמית את הפרוייקט במתחם הקרקע של האגודה, והאגודה החקלאית זוכה לשיעור מסוים מהמכירות של הדירות, אשר מוסכם מראש בין האגודה החקלאית לבין החברה היזמית. ההכנסה של האגודה מחולקת בין חברי האגודה בדרך שקובעת האגודה.
ב.תפוקות כמותיות של החלטה 737 – הרחבת ישובים חקלאיים
רוב המושבים במרכז הארץ סיימו את תהליכי האישור לצורך הקמת שכונת מגורים כהרחבה ליישוב. במושבי הפריפריה התהליך מתבצע בקצב איטי יותר.
תהליך התכנון וביצוע ההרחבות בקיבוצים נמצא בראשיתו.
ועדת הפרוגרמות שבמשרד החקלאות אישרה עד עתה בקשות ל- 518 ישובים בהיקף של 57,500 מגרשים. היקף יחידות הדיור שנחתם בגינם הסכם פיתוח עם המינהל, עד היום, הוא כ- 10 אלפים יחידות דיור.
ג.תפוקות כמותיות של החלטה 717 – מתחמי תעסוקה
החלטה זו מיושמת על ידי ישובים חקלאיים רבים להקמת תחנות דלק, אזורי מסחר, מפעלים חדשים והרחבת מפעלים קיימים. במסגרת ההחלטה בוצעו עד היום כ- 200 עסקאות.
4.צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד
ההערכות לגבי היקף צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד נשענת על בסיס הנתונים של תמ”א 35, תכנית זאת נמצאת כיום בתהליכי אישור.
על בסיס נתוני עורכי תמ”א 35, במהלך 20 השנים הקרובות (עד 2020) יהיה מקום לשנות את יעודם של כ- 600 אלפי דונם מקרקע חקלאית לשטח מבונה, כאשר הם מתייחסים להגדרה הרחבה של קרקע חקלאית, לרבות, אדמות טרשים, מרעה, שטחים פתוחים, שטחי אש וקרקעות מעובדות.
היקף הקרקע המוחכרת המעובדת שצפוי כי יהיה צורך לשנות יעודה מוערך בכ- 200-400 אלפי דונם.
עם זאת יש לציין כי גורמים רבים סבורים כי בסופו של דבר היקף הקרקע שישונה ייעודה יהיה נמוך באופן משמעותי אל מול תחזיות אלו וגם משרד החקלאות שואף לכך.
על פי מפת המרקמים שהוכנה על ידי עורכי תמ”א 35 והמבטאת את פוטנציאל שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, רק כ- 80-70 ישובים מחזיקים קרקע חקלאית שיש לה פוטנציאל לשינוי ייעוד לקרקע עירונית. המשמעות היא כי הפוטנציאל המירבי של שינוי ייעוד בעשרים השנים הקרובות יחול רק על כ- 10% מהישובים החקלאיים וכי כ- 90% מהישובים נמצאים באזורים שלא צפוי לחול בתחומם שינוי ייעוד מקרקע חקלאית.
5.סיכום – שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – היבט שוק הדיור
ניתוח ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מצביע על הממצאים הבאים:
א.היקף השיווקים של קרקע חקלאית אשר שונה ייעודה היה נמוך לאין ערוך מהציפיות, אשר היוו בסיס להחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בשל גל העלייה מברית המועצות שהחל באותן שנים. הסיבה המרכזית לכך הינה משך הליכי התכנון ואישור התכניות ולא מחסור ביזמות מצד המדינה, או האגודות החקלאיות.
ב.בעשרים השנים הבאות, על אף המאמצים שראוי לבצע לציפוף הערים ולשמירה על שטחים פתוחים (ראה הרחבה בנושא בפרק הבא), יהיה צורך בהפשרות נוספות של קרקע חקלאית, בעיקר לצרכי דיור.
ג.החלטה מספר 727 המעניקה פיצוי לחוכר הקרקע ביחס לערכה של הקרקע בייעוד החדש (מבלי להתייחס לגובה הפיצוי) סייעה למינהל מקרקעי ישראל להשיג הסכמות עם החוכרים ללא צורך בהתדיינות ממושכת, לרבות התדיינות בערכאות משפטיות. למעשה גובה הפיצוי דחף אגודות חקלאיות מסוימות להאיץ במינהל מקרקעי ישראל ובמוסדות התכנון לבצע שינוי ייעוד של הקרקע החקלאית.
כמו כן ראוי לציין כי בשל ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים, לא נעשה כל ניסיון להתמודד עם סירוב אפשרי של אגודות חקלאיות לשינוי ייעוד תמורת ”פיצויים חקלאיים” לפי הקבוע בהסכם החכירה וכפי שהיה נהוג עשרות שנים, וזאת על אף חוות הדעת המשפטית שהוצגה על ידי משרד המשפטים לצוות הבינמשרדי ואשר על פיה התשתית המשפטית מאפשרת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית והשבתה למדינה תמורת הפיצוי הקבוע בחוזה החכירה בלבד.
ד.בהיבט שוק הדיור גרידא, החלטה 737 – הרחבות בישובים חקלאיים (מבלי להתייחס לגובה הפיצוי) יצרה היצע של דיור בישובים כפריים שעונה, ככל הנראה, על ביקושים לדיור מסוג זה.
ה.החלטה 717 – בנייה לצרכי תעסוקה (תעשייה, מסחר וכו’), הניעה יוזמות שונות, אולם ברוב המקרים לא קיים מחסור בשטחים לצרכי תעשייה ומסחר, כך שככלל לא היה בהחלטה כדי לקדם יעדים של המדינה בתחום מבני תעשייה ומסחר. יכול שבתחום בניית תחנות דלק היה בהחלטה כדי לקדם בניית תחנות נוספות, שכן קיים בישראל מחסור משמעותי בתחנות דלק.
ו.יודגש כי המסקנות שלעיל בתחום הדיור מתייחסות אך ורק ליצירת היצע לביקושים נתונים ואינן לוקחות בחשבון היבטי תכנון שונים שהינם חלק מתחום הדיור בהיבט רחב יותר ואלו יפורטו בהרחבה בפרק הבא.
ג.היבט השמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון
1.כללי
פרק זה בוחן עד כמה ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית עולות בקנה אחד עם יעדי התכנון, שבבסיסם שמירה, עד כמה שניתן, על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
בראשית הפרק תפורט התפיסה העדכנית ביותר של התכנון האורבני, ובהמשך נבחן את הקשר בין ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לבין יעדי התכנון.
2.עיקרי מדיניות התכנון בישראל וזיקתה לקרקע חקלאית
בעשור האחרון התפתחה בישראל תפיסה תכנונית חדשה כפי שיפורט להלן. תפיסה זו באה לידי ביטוי בשורה של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות, תכניות אב, ובכללן ”ישראל 2020 – תכנית האב לישראל בשנות האלפיים”, ומסמכי מדיניות מטרופוליניים.
התמורה המהותית ביותר שעומדת בבסיס התפיסה החדשה היא בהתייחסות למשאב הקרקע. מאז ראשית שנות התשעים גוברת ההכרה שבישראל מתפתח מחסור חריף בקרקע, בייחוד במרכז הארץ. מחסור זה, הבא לידי ביטוי בעליית ערכי הקרקע, עלול להביא לפגיעה חמורה באיכות החיים של תושבי ישראל. יתר על כן, הוא עלול לצמצם את יכולתם של הדורות הבאים להתמודד עם האתגרים שיעמדו בפניהם, וכתוצאה מכך להביא לפגיעה במשק הלאומי וברווחת התושבים בטווחי זמן ארוכים.
בכדי להתמודד עם אתגר זה, אימצו התכניות השונות קווי מדיניות שמהווים את התכנון הישראלי העדכני. להלן נפרט את קווי המדיניות המרכזיים שהינם בעלי זיקה לנושא הקרקע החקלאית:
א.יש לעודד פיתוח עירוני בישראל, תוך התמקדות בארבעה מטרופולינים: תל-אביב, ירושלים, חיפה ובאר שבע. במרחבים אלו יש לעודד שימוש אינטנסיבי ככל האפשר בקרקע.
הצלחת אסטרטגיות לשימוש אינטנסיבי בקרקע בתחום העירוני מותנית ביכולת להבטיח איכות חיים טובה בערים, בכדי שהערים יתפסו כמקומות אטרקטיביים למגורים לכל שכבות האוכלוסייה. לשם כך יש צורך לקדם מדיניות להתחדשות עירונית, כגון פרוייקטים מסוג ”פינוי – בינוי”, שיקום מרכזי הערים ועוד.
ב.יש צורך לשמור על שטחים פתוחים מסוגים שונים. השטחים הפתוחים משרתים מספר רב של צרכי הציבור, כגון: מתן מענה למגוון הגדל של סוגי נופש בחיק הטבע, שמירה על נכסים אקולוגיים, בסיס לחקלאות, שמירה על חזות אזורית, שיפור איכות הסביבה (למשל על ידי קליטת מי השפכים, או מניעת כיסוי אזורי ההחדרה של מי התהום).
לצורך השגת יעדים אלו אין להסתפק בשמירה על השטחים האיכותיים ביותר (שמורות הטבע והגנים הלאומיים והיערות), אלא יש צורך להרחיב את שמירת השטחים הפתוחים בכדי ליצור רצפים של שטחים פתוחים ולתת מענה לכל הצרכים שצויינו לעיל ואחרים. על כן יש לראות את השטחים החקלאיים כחלק ממארג השטחים הפתוחים. יתר על כן, לאור אי הדירות הפגיעה בשטחים פתוחים, יש לשמור על מירב השטחים הללו לטובת הדורות הבאים.
ג.יש לנצל את השטחים המיועדים לפיתוח ביעילות המרבית. לשם כך יש לעודד שילוב תשתיות, וניצול מירבי של יתרונות לגודל בהספקת תשתיות. בין היתר, יש לכוון את הפיתוח לאזורים בהם מצויה תשתית מספקת.
ד.יש לתת עדיפות למערכות תחבורה ציבורית היכולות להעביר מספר גדול של נוסעים ליחידת שטח, שביכולתן להתמודד עם השפעות חיצוניות שליליות של התחבורה הפרטית (זיהום אויר, רעש, תאונות). על כן יש לכוון את הפיתוח בהתאם ליכולות לספק מערכות תחבורה ציבורית.
ה.יש לשמר את אופי הישוב הכפרי.
ו.יש לתת מענה לביקושים למגורים ולשטחי תעסוקה באופן שיצמצם את עליית מחירי הדיור ועלות הייצור. לשם כך יש לדאוג לרזרבות מתאימות של קרקע בהליכי התכנון, אשר יאפשרו מלאי תכנוני מספק, נגיש ומגוון. מתן מענה כזה אפשרי בטווח הארוך רק בתחומי הערים או בצמידות אליהן.
ז.יש לתת מענה למאוויים של קבוצות אוכלוסייה שונות בכל טווחי הזמן. לשם כך יש מקום לאפשר במקרים חריגים ישובים ושכונות נפרדות לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות.
ח.יש להמשיך ולתת עדיפות לאזורי הפריפריה הלאומית ולירושלים.
בכדי לממש קווי מדיניות אלו, אימצו התכניות השונות יעדים המהווים בסיס לתכנון, וביניהם:
א. מתן עדיפות לפיתוח ובינוי בתחומי הערים על פני פיתוח מחוץ להן.
ב. באותם מקרים בהם לא ניתן לתת מענה בתחומי הערים, יש לאפשר פיתוח רק בצמידות אליהן ולא בלב השטח הפתוח.
ג. שמירה על מדדי צפיפות ממוצעת גבוהים במתחמים המיועדים לפיתוח בכדי לעודד ניצול יתרונות לגודל, תוך מתן אפשרות למגוון מירבי בדפוסי הבינוי עצמם, וזאת בכדי לתת מענה למגוון רחב של רצונות וצרכים.
ד. לעודד הקמת אזורי תעסוקה משותפים בין המגזר הכפרי והעירוני, בכדי למנוע בריחה של עסקים מהעיר אל אזורים כפריים הנהנים מעלות קרקע נמוכה. המעבר של עסקים מהעיר אל הכפר, מעבר לפגיעתו בשטחים פתוחים, גם מחליש את הערים תוך פגיעה ביכולת העיר לספק לתושבים שירותים כוללניים וכן פגיעה בהכנסות העיר ממסים עירוניים הנחוצים לאספקת רמת שירות גבוהה לתושבי הערים.
ה. העדפה למרכזי מסחר בערים, ובייחוד באתרים הנגישים לתחבורה ציבורית, להולכי רגל המצמצמים את השימוש ברכב הפרטי.
3.שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) אל מול יעדי התכנון
בנייה של יחידות דיור בצפיפות מתאימה ובשולי הערים (על פי תכניות המתאר) משתלבת עם התכנון העדכני, ומכאן שאמצעים המאפשרים במקומות אלו שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים, תוך שיתוף פעולה והסכמת חוכרי הקרקע החקלאית, אינם סותרים את מדיניות התכנון. אולם שיעור הפיצוי שנקבע לחוכרי הקרקע החקלאית במרכז הארץ במסגרת החלטות מועצת מקרקעי ישראל (החלטה 727), יצר במקומות רבים פער עצום בין התמורה לה היה זוכה החקלאי אילו המשיך לעבד את הקרקע לבין התמורה בגין הסכמתו לשינוי ייעודה של הקרקע (פיצוי הנגזר מערכה של הקרקע בייעודה החדש). פער גבוה זה הפך במקרים רבים את החוכרים החקלאיים, אשר נדחפו על ידי יזמים מתחום הנדל”ן, ממעמד של שומרי הקרקע החקלאית למעמד של יזמים ודוחפים לשנות את ייעודה של הקרקע החקלאית.
ראוי לציין בהקשר זה כי במושבים במרכז הארץ מאוד שכיח שמרבית בעלי הנחלות אינם עוסקים עוד בחקלאות, וההערכה היא כי רק כ- 20% (בממוצע) מבעלי הנחלות מתפרנסים מעיבוד הקרקע. במצב זה, גם אם חלק מבעלי הנחלות מעדיף להמשיך ולעבד את הקרקע, הרי קולם אינו נשמע בעת הכרעה של כל חברי האגודה שמרביתם כאמור אינם עוסקים בחקלאות ולא כדאי להם להתנגד לעסקת נדל”ן המוצעת להם על ידי יזמים שונים ואשר יכולה להפיק להם רווח נאה.
לכן, לעיתים, נוצרו לחצים, על גורמי התכנון לאשר שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעדים אחרים שלא על פי עקרונות התכנון. לחצים אלו הובילו לעיתים לאישור תכניות שאינן תואמות את יעדי התכנון, או אינן עומדות בסדר עדיפות גבוה.
מגמה זאת התחזקה נוכח היעדים השנתיים המוצבים מדי שנה למינהל מקרקעי ישראל לשווק קרקעות לבנייה משיקולי שוק הדיור. בנסיבות אלה שינוי ייעוד של קרקע חקלאית יכול להוות פתרון קל יחסית, המסייע למינהל מקרקעי ישראל לעמוד ביעדים הכמותיים ותואם את רצון החוכרים החקלאיים, וכל זאת גם אם התכנית איננה תואמת את יעדי התכנון.
גורמי התכנון הביעו חשש שהלחצים להפשרת קרקע חקלאית ידחקו את הפתרונות שהינם מבחינה תכנונית בעלי חשיבות גבוהה ביותר (בנייה במרכזי הערים, פרוייקטים מסוג ”פינוי בינוי” ועוד), אך באופן טבעי קשים יותר ליישום. בכך עלולה להיפגע מדיניות התכנון.
יש שיאמרו כי מוסדות התכנון הם מוסמכים על פי דין לאשר בסופו של דבר את התכנית, ואם זו אינה תואמת את מדיניות התכנון או אינה עומדת בסדר עדיפות גבוה, אזי עליהם לדחותה, ואולם המציאות מלמדת כי אישורי מוסדות התכנון אינם חפים מלחצים שמופעלים מעת לעת על ידי גורמים שונים.
4.שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים החקלאיים (החלטה 737) אל מול יעדי התכנון
גורמי התכנון אימצו בסופו של דבר את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים בהיקף שתואם את החלטה 737 של מועצת מקרקעי ישראל (115% מתקן הנחלות בישוב במרכז הארץ). אולם נראה כי האישור ניתן לאחר לבטים קשים, שכן הרחבות אלו, במרכז הארץ, יוצרות תהליך פירבור המנוגד למדיניות התכנון העדכנית. תהליך הפירבור מתבטא במשיכת אוכלוסייה חזקה יחסית אל מחוץ לערים המחלישה את העיר, ומלווה בעומס רב יותר בתנועת כלי רכב. מטעמים אלו אינו עולה בקנה אחד עם יעדי התכנון.
כמו כן השטח שאושר למגרש במסגרת תכנית ההרחבות הינו חצי דונם. זהו שטח קרקע גדול יחסית ליחידת דיור אחת ונראה כי מבחינה תכנונית הדבר יוצר בזבוז מסויים של משאבי קרקע במרכז הארץ.
מנגד, קיים צורך חיוני בחיזוק ישובים כפריים שהאוכלוסייה בהן הלכה והזדקנה, תוך שימוש בתשתיות קיימות של שירותים ציבוריים. כמו כן קיים ביקוש, שלא ניתן להתעלם ממנו לחלוטין, למגורים בסביבה כפרית.
ההחלטה הנוכחית יוצרת פוטנציאל של כ- 70 אלף יחידות דיור, ולדעת גורמי התכנון זהו היקף גדול למדי שאין לחרוג ממנו.
5.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטות 717 ועוד) אל מול יעדי התכנון
החלטות הנותנות תמריץ לפיתוח אזורי תעסוקה באיזור הכפרי, ובכלל זה העתקת מיקום תעשייה ומסחר מהעיר אל הכפר, עומדות בדרך כלל בניגוד ליעדי התכנון האורבני שפורטו לעיל.
לעתים אין הדבר מהווה סתירה בהכרח. כך למשל הקמתן של תחנות דלק ושירות לנוסעים בדרכים. גם פיתוח תעסוקה בתחום התיירות (כמו לינה כפרית) אינו עומד בסתירה ליעדי התכנון. יחד עם זאת, ככל שמדובר בפיתוח איזורי מסחר או תעשייה באיזור הכפרי הדבר מנוגד ליעדי התכנון, באשר פיתוח שכזה מחליש את העיר או את אזורי התעשייה הסמוכים לערים, ומגביר את היקף הנסיעות, על כל ההשפעות החיצוניות השליליות הכרוכות בכך.
במסגרת החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל, רשאי ישוב חקלאי במרכז הארץ לפתח עד 250 דונם של איזור תעסוקה. שטח כה גדול, מאפשר פיתוח אזורי מסחר ותעשייה שאינם עולים בקנה אחד עם יעדי התכנון כאמור.
בהקשר זה הושמעו גם טענות מצד ראשי ערים על תחרות בלתי הוגנת בין העיר לאזור הכפרי, מאחר שההנחות בדמי החכירה ניתנות למגזר הכפרי בלבד, וכך עסקים שפותחו בעיר עוקרים לאזור הכפרי תוך פגיעה במרקם העירוני.
תופעה אחרת, נמצאת בסתירה מוחלטת ליעדי התכנון האורבני ואינה נובעת מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, היא המבנים הבלתי חוקיים שהוקמו בישובים כפריים רבים, כמו גם במגזר העירוני. לבנייה בלתי חוקית זו השפעות שליליות חמורות, מעבר לכל ההשפעות השליליות של הבנייה המתוכננת של איזורי מסחר ותעשייה, בהיותה גם פוגעת בצביון הכפרי של הישוב.
הפגיעה בחזות הכפרית פוגעת הן בכלל הציבור והן בתושבי הכפר עצמו, אשר איכות החיים שלהם נפגעת מההשפעות שיש לקיומו של עסק שאינו מוסדר בלב ישוב כפרי (תנועה מוגברת של כלי רכב, רעשים, ועוד).
ד.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי)
1.כללי
כאמור, ברוב רובם של חוזי החכירה נקבע באופן מפורש כי בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו וזכויות בקרקע, בשיעור שייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל.
כאמור, לשם קביעת הפיצוי הוקמה ועדה מיוחדת הקובעת את גובה הפיצוי הנדרש בעת החזרת הקרקע בהתאם לסוג הגידול של הקרקע המוחזרת (בעל, שלחין, מטע), על בסיס אמות מידה אחידות בכל הארץ, לכל סוג גידול ( ”פיצויים חקלאיים”).
ההחלטות החדשות משנות התשעים בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית יצרו מצב שונה לחלוטין, באשר לחוכר ניתנה האפשרות לקבל פיצוי מעבר לקבוע בחוזה החכירה שהוא בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה.
הפיצוי הניתן בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד מנתק למעשה את הקשר שהיה בין הפיצוי לבין אבדן הקרקע כגורם ייצור.
באזורי הביקוש, ובמיוחד באזורי הביקוש הגבוה, הפיצוי הכספי גבוה לאין ערוך מזה שהיה מתקבל על בסיס ”פיצויים חקלאיים”. מצב חדש זה מעורר מתחים חברתיים ומעלה שאלות בדבר ההצדקה לחלוקת נכסי הציבור בדרך זו לאוכלוסייה מוגדרת ומצומצמת.
בפרק זה נציג את היקף הפיצוי הפוטנציאלי על פי ההחלטות החדשות (משנות התשעים) בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ואת עיקרי הטענות שעלו על ידי קבוצות שונות באוכלוסייה, שאינם חוכרים חקלאיים, בדבר אי הצדק הטמון בהחלטות אלו.
ההחלטות החדשות מעוררות לא אחת גם מתחים חברתיים ושאלות של צדק חברתי בין החוכרים החקלאיים לבין עצמם, אך זאת נתאר בהמשך בפרק הדן בהיבט של חוכרי הקרקע החקלאית.
2.גובה הפיצוי בגין שינוי יעודה של קרקע חקלאית על פי החלטות שנות התשעים
על פי ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בנוגע לפיצוי בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, סכומי הפיצוי משתנים מאזור לאזור, וזאת בשל ההבדלים בערך הקרקע על פי הייעוד החדש והיקף זכויות הבנייה שהוקנו לכל שטח בכל איזור.
א.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד על פי החלטה מספר 727
ערכי הקרקע נמוכים יחסית בפריפריה והם הולכים ועולים באזור מרכז הארץ, ובאזורי הביקוש הגבוה במיוחד קיימת עלייה חדה במחירי הקרקע. הדבר משתקף גם בניתוח עסקאות שבוצעו על פי החלטות 533, 611 ו- 727.
ראוי לציין בהקשר זה כי החלטה מספר 727 יושמה הלכה למעשה במספר מצומצם של מקרים בשל משך הליכי התכנון והאישור הסטטוטורי הנדרש, אך תכניות רבות על פי החלטה זאת נמצאות בהליכי תכנון ואישור שונים.
ניתן לקבל מושג לגבי היקף הפיצוי הפוטנציאלי של עסקאות עתידיות לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים כפי שמפורט בטבלה שלהלן.
הטבלה מציגה ערכי קרקע אפשריים לדונם (ברוטו) ואת שווי ההטבה הגלומה אם תבוצענה עסקאות באזורים אלו לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים על בסיס החלטה 727 המגלמת במרכז הארץ פיצוי בשיעור של 27% מערך הקרקע בייעודה החדש.
החלטה 727 – פוטנציאל היקף הפיצוי בגין שינוי ייעוד
(בדולרים)
ערך קרקע לדונם ברוטו פיצוי לדונם בשיעור 27% פיצוי ל- 100 דונם המשנים ייעוד
25,000 6,750 675,000
50,000 13,500 1,350,000
100,000 27,000 2,700,000
150,000 40,500 4,050,000
200,000 54,000 5,400,000
250,000 67,500 6,750,000
300,000 81,000 8,100,000
350,000 94,500 9,450,000
400,000 108,000 10,800,000
על הפיצוי המתקבל ממנהל מקרקעי ישראל מוטלים בדרך כלל מסים בשיעור נמוך יחסית שמסתכם בחלק גדול מהמקרים בכ- 20%-25%, היינו כ- 75%-80% מהפיצוי נשאר בידי חוכר הקרקע.
שיעור זה מורכב ממס מכירה בשיעור של 2.5% עבור העברת הקרקע למנהל, מס רכישה בשיעור של 5% המוטל בעת הקצאת 27% מהקרקע לחוכר על פי הייעוד החדש (כאשר התמורה ניתנת בכסף לא משולם מס רכישה) וכ- 12% – 50% מס שבח.
ככלל, שיעור מס שבח הוא 50%, אך במסגרת חוק מס שבח מקרקעין ניתנת הטבה לקרקעות המוחזקות לפני שנת 1960 כלהלן: קרקע מוחזקת לפני שנת 1948 שעור המס הינו 12%, ובין השנים 1960-1948 שיעור המס עולה באחוז אחד לשנה, עד לשיעור של 24%. החל בשנת 1960 שעור המס הוא 50%. מאחר שרוב רובם של הישובים החקלאיים עלו לקרקע לפני שנת 1960, וחלקם הגדול עוד לפני 1948, זוכים רוב הישובים לשיעור מס שבח מופחת, גם אם חלק מתושבי האגודות דרים בישוב שנים ספורות. (יצויין כי השינוי המוצע במסגרת הרפורמה במסים הישירים שהונחה על שולחן הכנסת על פי החלטת הממשלה לא ייצור שינוי מהותי בשיעור מס השבח לגבי האגודות החקלאיות בטווח הנראה לעין).
לשם השוואת הפיצוי המתקבל כיום על פי החלטה 727 בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לפיצוי שהיה מתקבל על פי החוזה קודם להחלטה זאת (פיצויים חקלאיים), נציג להלן את גובה הפיצוי החקלאי הממוצע לפי סוגי הגידול השונים. פיצוי זה כאמור אינו תלוי כלל בערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה.
פיצויים חקלאיים – ממוצע לדונם לפי סוג הגידול
(בדולרים)
סוג הגידול פיצוי ממוצע לדונם
בעל 1,000-2000$
שלחין 2,000-3,000$
מטע 4,500-5,500$
ב.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד להרחבת ישובים (החלטה 737)
בהחלטה בדבר הרחבות הישובים החקלאיים (החלטה 737) ניתנו הטבות הן במתן פטור ממכרז בשיווק הקרקע כשכונת מגורים והן הנחות בתשלום אל מול התשלום הרגיל שנדרש בכל אזור ואזור. להלן תוצג טבלה הנותנת דוגמאות להיקף ההטבה הגלום בהחלטה מספר 737 מתוך עסקאות שבוצעו או שהינן בתהליכי ביצוע.

דוגמאות לשווי ההטבה הגלומה בהרחבת ישובים – החלטה 737
(בשקלים)
ישוב מחיר קרקע למ”ר מבונה (ממוצע עיקרי) לפי 200 מ”ר ערך מלא למגרש בשטח של 500 מ”ר עבור 200 מ”ר מבונה ללא מע”מ שיעור תשלום תשלום למגרש בשטח של 500 מ”ר עבור 200 מ”ר מבונה ללא מע”מ סכום הטבה למגרש – הפער בין התשלום לדמי חכירה מלאים באותו איזור
רשפון 7,900 1,580,000 66% 1,042,800 395,000
אודים 5,000 1,000,000 66% 660,000 250,000
ירקונה 4,500 900,000 66% 594,000 225,000
אביחיל 4,200 840,000 66% 554,400 210,000
בית זית 4,000 800,000 66% 528,000 200,000
גן חיים 3,600 720,000 66% 475,200 180,000
חרות 3,200 640,000 66% 422,400 160,000
טל שחר 2,900 580,000 66% 382,800 145,000
שדה חמד 2,700 540,000 66% 356,400 135,000
לימן 2,051 410,200 0% 0 0
בית שערים 1,709 341,800 66% 225,588 85,450
ניר בנים 1,500 300,000 66% 198,000 75,000
יעבץ 1,400 280,000 66% 184,800 70,000
הסוללים 769 153,800 66% 101,508 38,450
בית הלל 718 143,600 0% – –
כפר עזה 410 82,000 22% 18,040 7,380
שדה נחום 385 77,000 36% 27,720 11,550
כפר רופין 321 64,200 22% 14,124 5,778
רחוב 321 64,200 22% 14,124 5,778
ג.שאלת השווי הכולל של ההטבות
הצוות לא מצא לנכון להעריך מה יכול להיות שווי סך כל הפיצוי וההטבות לחוכרים חקלאיים בשנים הקרובות, וזאת מהטעמים הבאים:
1. חוסר וודאות לגבי היקף השטחים אשר ישונה יעודם בשנים הקרובות ומיקומם של שטחים אלו.
2. חוסר וודאות לגבי רמת מחירי הקרקעות בכל אזור.
3. בכל הקשור להיבט החברתי, חשיבות הבדיקה איננה בהכרח לגבי סך כל היקפי הפיצוי, כי אם היקף הפיצוי ברמת חוכר הקרקע החקלאית ומידת הסבירות של פיצוי שכזה, וזאת הצגנו בהרחבה בפרק זה.
3.עיקרי הטענות שהוצגו בהיבט החברתי
מאז שונו ההחלטות בדבר הפיצוי בעת שינוי ייעוד קרקע חקלאית בשנות התשעים והחלו להתבצע עסקאות על פי ההחלטות החדשות, נוצר אי שקט ומתח חברתי שהלך וגבר ככל שרבו העסקאות והפרסומים בדבר גובה הפיצויים שהועברו לידי החוכרים החקלאיים.
הדבר מתבטא בין השאר בעתירה שהוגשה לבג”צ כנגד החלטות אלו על ידי ”שיח חדש – הקשת הדמוקרטית המזרחית”, ביקורת שהוצגה על ידי ארגונים אחרים כגון: האגודה לזכויות האזרח, שתי”ל והתנועה לאיכות השלטון. עמדות דומות הושמעו גם מקרב הציבור הרחב, הן במסגרת תגובות לטיוטת הצעה לשינוי מדיניות שהוצגה להערות הציבור באינטרנט והן מעמדות בכתב שהגיעו לצוות.
להלן נציג את עיקרי הטיעונים המושמעים על ידי גורמים שונים (שאינם חוכרים חקלאיים) בדבר אי הצדק הטמון בהחלטות החדשות הקובעות את הפיצויים לחוכרים בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית.
א.ההחלטות החדשות סותרות לכאורה את נורמת היסוד של מינהל מקרקעי ישראל שנקבעה בהחלטה מספר 1. על פי החלטה זאת של מועצת מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית נמסרת אך ורק לצורך עיבוד חקלאי ואם ישונה ייעודה חוזרת הקרקע לחזקת המדינה, ומי שהחזיק בה עד ששונה ייעודה זכאי לפיצוי שהוא בזיקה לאבדן גורם ייצור חקלאי בלבד.
ב.חלוקת הקרקע החקלאית לא היתה שוויונית אלא נמסרה ברוחב יד ובמחיר סמלי, ומתוך הנחה כי עם הפסקת עיבודה החקלאי תושב הקרקע למדינה.
מתן פיצוי בגין שינוי ייעודה של הקרקע על בסיס ערך הקרקע בייעודה החדש מהווה לפיכך, חלוקה בלתי שוויונית של נכסי הציבור, שכן הקרקע הינה נכס של כלל הציבור. בדרך זאת נפגעים ציבורים רחבים שלא אחת מצבם הסוציו-אקונומי ירוד מזה של החוכרים החקלאיים. הפגיעה נגרמת שכן ככל שהתמורה לחוכרי הקרקע החקלאית גבוהה יותר בעת שינוי ייעוד, כך קטנות הכנסות המדינה. הכנסות אלו לקופת המדינה אמורות לשמש בין השאר ליעדים חברתיים, אשר יתחלקו באופן שיוויוני בין הציבור כולו.
ג.חלק מחוכרי הקרקע החקלאית זוכים להכנסות גבוהות בעקבות שינוי הייעוד מבלי שתרמו להשבחת ערך הקרקע שהופשרה לבנייה, שכן ערכה של הקרקע נקבע על בסיס מיקומה וקירבתה לאזורי ביקוש, ללא זיקה כלשהי לעיבוד החקלאי של הקרקע קודם לשינוי הייעוד.
ד.פיצויים כתלות בערך הקרקע ביעודה החדש משתלמים גם לחברות לעיבוד חקלאי (אם כי בשיעור נמוך יותר), ובכך מועשרים ללא כל הצדקה בעלי הון שרכשו חברות אריזה ועיבוד חקלאי בתקופה שקדמה להחלטות החדשות משנות התשעים.
ה.אם מינהל מקרקעי ישראל מצא לנכון לשווק קרקע לבנייה במחירים מוזלים, עליו להציע הטבה זו לכלל הציבור בתהליך פומבי ראוי, ולא לתת הטבה זו למספר מצומצם של מחזיקי קרקע חקלאית, אשר חלקו כבר חדל לעסוק בעיבוד חקלאי או אף מעולם לא עסק בכך.
ה.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית
1.כללי
ניתוח ההיבטים השונים הקשורים בהחלטות משנות התשעים בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, מחייב לבחון גם את נקודת ראותם של חוכרי הקרקע החקלאית.
רוב רובם של חוכרי הקרקע החקלאית נמצאים ב722- יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים). לישובים אלו אשר חלקם הגדול נמצא באיזורי הפריפריה תרומה משמעותית למדינה.
בפרק זה נציג את נקודת ראותם וכן את ההשלכות של ההחלטות הקיימות על חלק מחוכרי הקרקע החקלאית תוך התמקדות בנקודות הבאות: נקודת ראות תנועות ההתיישבות, נקודת ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים, השלכות ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על חלק מחוכרי הקרקע החקלאית, חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית וחשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים בעיני חוכרי קרקע חקלאית בתנאי נחלה.
2.נקודת ראות תנועות ההתיישבות וחוכרי קרקע חקלאית
תנועות ההתיישבות הציגו עמדתם במסגרת ”המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע” המורכב מהתנועות הבאות: תנועת המושבים, התאחדות האכרים, התק”ם, הקיבוץ הארצי, מושבי הפוהמ”ז, משקי חירות בית”ר, העובד הציוני, הקיבוץ הדתי, משקי פאג”י, האיחוד החקלאי והמרכז החקלאי. ראוי לציין כי הצוות הבינמשרדי קיבל מאות פניות מצד חוכרי קרקע חקלאית התומכות בעמדות שהוצגו על ידי תנועות ההתיישבות.
תנועות ההתיישבות מבקשות לעגן את ההחלטות הקיימות של מועצת מקרקעי ישראל (משנות התשעים), בשינויים מסויימים, במסגרת של חוק, ואף להוסיף על ההחלטות הקיימות מתן אפשרות לחוכרי הקרקע להחזיק בקרקע בייעודה החדש וכן לקבוע זכויות חכירה לדורות בקרקע החקלאית, בכל ייעוד שהוא.
תנועות ההתיישבות בטענותיהן מבססות עמדה זאת במספר היבטים:
ההיבט ההיסטורי – על פי השקפת תנועות ההתיישבות, לחקלאים זכות היסטורית בקרקע, בהיותם, בין השאר, המחזיקים בקרקע, המעבדים אותה והשומרים עליה במשך שנים רבות; הם גם היו מפריחי השממה, ונאלצו להתמודד עם בעיות ביטחוניות קשות.
ההיבט המוסרי – על פי טענת תנועות ההתיישבות, רכישת חלק מן הקרקעות נעשתה על ידי המתיישבים באופן פרטי מכספי תרומות שגוייסו על ידם ומכספם האישי, והעברת הקרקעות לידי קק”ל ללא תמורה נעשתה מטעמים אידאולוגיים וציוניים. לטענתם, הקרקע נרכשה לא רק בכסף אלא גם ”בדם יזע ודמעות” של המתיישבים.
ההיבט המשפטי – תנועות ההתיישבות גורסות כי חוזי החכירה כיום אינם ממצים את זכויות החקלאים ואינם משקפים נאמנה את כוונת הצדדים לחוזה ואת ציפיותיהם. לטענתם, על פי הפרשנות המודרנית של חוזים, יש לתת משקל לא רק לזכויות ולחובות המפורטים בחוזה, כי אם גם לרוח החוזה, להחלטות הרשויות בעניין ולהתנהגותם וכן לעקרונות של תום לב חוזי. מכאן, לטענתם, נגזרות הזכויות של החקלאים בקרקע בכל ייעוד שהוא.
ההיבט הציבורי – לטענת תנועות ההתיישבות, מינהל מקרקעי ישראל כגוף ציבורי, יצר בהתנהגותו לאורך השנים, דרך החלטות המועצה השונות, מצגים לפיהם בכוונתו להעניק לחקלאים זכויות של קבע בקרקעותיהם, ולכן על המינהל כרשות ציבורית מוטלת החובה לקיים הבטחותיו.
כמו כן, לטענת תנועות ההתיישבות, המינהל מפלה לרעה את החוכרים החקלאיים ביחס לחוכרים העירוניים ולכן עליו לבטל את התניית ”שינוי הייעוד” מכל החוזים.
ההיבט הכלכלי – על פי הערכה כלכלית שערכו תנועות ההתיישבות סך התמורה שתתקבל על ידי החקלאים בגין שינוי ייעודה של הקרקע בחמישים השנים הבאות ובהנחה של שיעור פיצוי בגובה של 20% מערך הקרקע בייעודה החדש נאמדת בכ- 5.2 מיליארד ש”ח.
לטענתם, סכום זה אינו חריג ביחס לאמדן ההטבות כפי שהן ערכו בנוגע לחוכרי המגזר העירוני בבנייה רווייה (65 מיליארד ש”ח לפחות). טיעון נוסף שהעלו התנועות הוא שהעברת יזמות הבנייה לידי החקלאים והוצאתו מידי הממשלה תביא למשק יתרונות רבים, בין השאר, בשל התחרות שתיווצר ביזמות לפיתוח, דבר שיתבטא גם בגידול הכנסות המדינה ממיסוי ענף הנדל”ן.
3.נקודת ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים
החברות לעיבוד החקלאי והחקלאיים הפרטיים סבורים כי ההחלטות הקיימות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מפלות אותן לרעה, שכן נקבעו שיעורי פיצוי שונים בעת שינוי ייעוד קרקע בין חוכר בתנאי נחלה לחוכר שלא בתנאי נחלה. חברת ”מהדרין” אף עתרה לבג”צ בבקשה לחייב את מינהל מקרקעי ישראל להשוות בין שעורי הפיצוי הניתנים לחוכר בתנאי נחלה לחברה לעיבוד חקלאי ועד היום טרם ניתנה הכרעה בעתידה זו.
גורמים אלו גם מבקשים להחיל עליהם את החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל בדבר החכרת קרקע לצרכי מפעל.
4.השלכות ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על חלק מהחוכרים
בצד העמדה שהוצגה בפנינו על ידי תנועות ההתיישבות וחוכרי קרקע חקלאית וחוכרי קרקע חקלאית כפי שפורטה לעיל, הגיעו אל הועדה גם עדויות בכתב מצד חוכרי קרקע חקלאית המצביעות על בעייתיות מסויימת בהחלטות הקיימות גם בקרב החקלאים עצמם.
א.פערים שנוצרים בין ישובים חקלאיים שונים
פוטנציאל שינוי הייעוד של קרקע חקלאית למגורים בעשרים השנים הקרובות מתייחס לכ- 10% מהישובים בלבד. מכאן שהתמורות בגין שינוי ייעוד, שהן כאמור בדרך כלל גבוהות מההפסד שנגרם לחקלאי עקב גריעת הקרקע כגורם ייצור, מחולקות בין מספר מועט של ישובים שנתמזל מזלם להימצא באזור שמאפשר שינוי ייעוד הקרקע.
גם בין הישובים שזוכים לשינוי ייעוד קיימים בדרך כלל פערים גבוהים מאוד בין גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד במרכז הארץ לזה שמתקבל בפריפריה.
תופעות אלו יוצרות לא אחת אי שביעות רצון בקרב חלק מחוכרי הקרקע החקלאית. תופעה זו לא התקיימה בעבר, עת ניתן פיצוי חקלאי אחיד בעת שינוי ייעוד שהיה בזיקה לאבדן הקרקע כגורם ייצור.
ב.סכסוכים הנוצרים בין חברי אגודה חקלאית
ההחלטות החדשות (משנות התשעים) יצרו לא אחת סכסוכים בין חברי האגודה לבין עצמם, ובכלל זה מחלוקות בדבר אופן חלוקת הפיצוי המוגדל בין חברי האגודה, דרך טיפול ועד האגודה בתהליך שינוי הייעוד, מטרדים בישוב שנוצרו בעקבות הכנסת פעילות שאינה חקלאית בשטחי המגורים (לעיתים בניגוד לכללים בנושא זה).
בעייה מיוחדת בין חברי האגודה קיימת במושבים, ובמיוחד במושבים שבמרכז הארץ שם בדרך כלל שיעור המשפחות העוסקות בחקלאות נמוך יחסית ורוב רובם של חברי האגודה אינם מתפרנסים עוד מחקלאות. מצב זה כשהוא משולב בפיצוי גבוה בעת שינוי ייעוד קרקע חקלאית יוצר באופן מובנה רוב בקרב חברי האגודה לשינוי הייעוד החקלאי, לעתים למורת רוחם של החקלאים שמעבדים את הקרקע, אך הם במיעוט.
ג.מחלוקת בין חברי קיבוץ לבין עוזבי הקיבוץ ודור היורשים
נתגלעו גם מחלוקות לגבי חלוקת הפיצוי המוגדל בגין שינוי ייעוד בין חברי הקיבוץ בעת קבלת הפיצוי לבין עוזבי הקיבוץ ודור היורשים אשר חשים לא אחת כי גם להם מגיע חלק בפיצוי המוגדל.
במספר מקרים מחלוקות מסוג זה הגיעו לערכאות משפטיות.
5.חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית
במסגרת הדיון שהתפתח סביב סוגיית שינוי יעודה של קרקע חקלאית הביאו בפנינו הן תנועות ההתיישבות והן חוכרי קרקע חקלאית רבים את החשיבות הרבה שהם מייחסים דוקא לעיבוד החקלאי של הקרקע. בהקשר זה הועלתה על ידם במלוא חומרתה בעיית החוזים התלת-צדדיים עם הסוכנות היהודית. בחוזים אלו המתיישב הינו בר-רשות בכל הקשור לעיבוד הקרקע ותוקף ההרשאה הינו לשלוש שנים בלבד.
חוכרי הקרקע החקלאית הביעו משאלה כי נושא זה יוסדר ויתאפשר להם לחתום על חוזה חכירה מתחדש לתקופות של 49 שנה כל אחת לצורך העיבוד החקלאי של הקרקע.
6.חשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים
במסגרת הדיון שהתפתח סביב סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית הביאו בפנינו חוכרי קרקע חקלאית רבים את החשיבות שהם מייחסים לביסוס הזכויות בחלקת המגורים.
על פי חוזה החכירה הסטנדרטי של מינהל מקרקעי ישראל, חובת השבת הקרקע למינהל בעת שינויי יעודה של הקרקע חלה על כלל הנחלה, ובכלל זה על חלקת המגורים של החקלאי. דבר זה יוצר תחושה של חוסר וודאות אצל חוכרי קרקע חקלאית, שלא אחת מעבדים הקרקע עשרות שנים, לגבי הדבר הבסיסי ביותר שהינו בית המגורים.
כמו כן הוצגו בעיות משפחתיות שקיימות כיום בשל חוסר היכולת לפצל, ולו גם בתשלום, את אחד ממבני המגורים בנחלה ולמוכרו, וזאת בשל החובה כי בית המגורים השני יהיה ברשותו של ”בן ממשיך” והוא חלק בלתי נפרד מהנחלה. בשנת 1999 פירסם האגף החקלאי שבמינהל מקרקעי ישראל הוראת אגף המאפשרת להפריד מבנה אחד שממוקם בחלקת המגורים מיתרת הנחלה תמורת דמי חכירה בשיעור 66% (במקרים מסויימים תמורת דמי חכירה בשיעור של 91%). הוראת אגף זאת לא אושרה על ידי מועצת מקרקעי ישראל.
רבים מחוכרי הקרקע החקלאית הביעו משאלה כי יחולו שינויים בנושאים אלו אשר יפיגו חששות ויבססו את הזכויות בחלקת המגורים.
הערה: לגבי טענות שעלו בהיבט החברתי וכן מנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית נתייחס ביתר הרחבה בפרק הדן בהמלצות הצוות.
6.העקרונות המומלצים בתחום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים
ניתוח המדיניות הנוכחית של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית כפי שערכנו בפרק הקודם, מלמד עד כמה הנושא מורכב ואינו חד מימדי.
הסקת מסקנות על בסיס היבט אחד בלבד עלולה לפגוע בהיבטים אחרים שאף הם חשובים, ולכן יש למצוא את האיזון הנכון בין ההיבטים השונים לגבי כל נושא לגופו.
הדרך שנראית לנו כקו מנחה בסוגייה מורכבת זאת היא לבחון כל אחת מההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית: שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (727); הרחבת הישובים (737); ושינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (717 ועוד) בארבעת ההיבטים אותם ניתחנו בפרק הקודם, ועל סמך ניתוח זה לגבש המלצות שיתנו ביטוי לאיזון הנכון של ארבעת ההיבטים שניתחנו לגבי כל אחת מההחלטות שלעיל.
ב.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727)
1.כללי
כפי שפורט בניתוח ההיבט התכנוני, מדינת ישראל הינה כבר כיום מהמדינות הצפופות בעולם. תחזיות שנערכו במסגרת תכנית ”ישראל 2020” מצביעות על כך שעד שנת 2020 – היינו בעוד 20 שנה – יוכפל השטח הבנוי כיום, וזאת הן בשל גידול האוכלוסייה והן בשל העלייה ברמת החיים שתתבטא בין השאר בעלייה של שטח המגורים הממוצע לנפש.
בנייה בהיקף רחב בשטחים חקלאיים במסגרת הכפלת השטח הבנוי בישראל, עלולה להיות בכייה לדורות, שכן לשטחים פתוחים יש ערך רב חשיבות. בינוי נרחב בשטחים פתוחים אף יפגע בדורות הבאים שעלינו להתחשב גם בצרכיהם.
מהטעם הזה יש מקום להמעיט ככל שניתן בשינוי יעודה של קרקע חקלאית, וכפי שהמליצו גורמי התכנון להתמקד בעיבוי וחיזוק הערים, ובמקרים שהדבר הכרחי – לבנות בנייה רוויה בשולי הערים בלבד.
מדיניות זאת מחייבת דווקא לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע, שכן עיבוד חקלאי של הקרקע תורם לשמירת הקרקע ומתאפיין בדרך כלל בהשפעות חיצוניות חיוביות.
לפיכך סבור הצוות כי יש מקום לחזק ולבסס את הזכויות וגם את החובות של החקלאי בעיבוד הקרקע וכן לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.
הדבר אף עולה בקנה אחד עם משאלות שהביעו חוכרי קרקע חקלאית רבים, שחלקם הגדול מעבד את הקרקע בנאמנות אין קץ זה עשרות בשנים, ואין חולק על כך שהיתה להם בכך תרומה חשובה ביותר והיסטורית למדינה.
באשר לעיבוד הקרקע, יש מקום לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה יהיה חוזה חכירה לדורות, לרבות שינוי החוזה להסכם דו-צדדי בין החוכר לבין מינהל מקרקעי ישראל, ובמקביל לחזק את חובת עיבודה של הקרקע החקלאית, במסגרת אותו חוזה.
באשר לביסוס זכויות החקלאי בחלקת המגורים כפי שתוגדר בהמשך, מוצע לקבוע במסגרת חוזה החכירה של הנחלה כללים נפרדים כגון: מניעת אפשרות לתבוע השבתה של ”חלקת המגורים” למדינה בעת שינוי ייעוד (דבר שהמצב החוקי הפורמלי כיום מאפשר), מתן אפשרות מוסדרת במקרים מסויימים לפצל מבנה או מגרש מהנחלה, קביעת זכויות במידה שבעתיד יאשרו מוסדות התכנון בנייה נוספת בחלקת המגורים, ומתן אפשרות לרכישת זכויות נוספות בחלקת המגורים בדרך של חוזה חכירה מהוון.
שינוי זה ייצור לראשונה במידה רבה הקבלה בין חוזה החכירה למגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, בהתאמות הנדרשות.
עקרונות של השינויים שפורטו לעיל לגבי ביסוס זכויות וחובות החוכרים בעיבוד הקרקע וכן לגבי חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים יחולו על כלל הישובים החקלאיים. אשר לנושא שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (כפי שבא לידי ביטוי בהחלטה 727), הובהר בפרק הקודם כי פוטנציאל שינוי הייעוד בעשרים השנים הבאות יהיה רלוונטי אך ורק לגבי כ- 80-70 ישובים, המהווים כ- 10% בלבד מכלל הישובים. במקרים אלו יש לדעת הצוות הכרח לבצע מספר שינויים בהחלטה הקיימת (727) על בסיס הניתוח שיפורט בהמשך הפרק.
2.חיזוק וביסוס זכויות וחובות החקלאי בעיבוד הקרקע
מתוך מגמה לחזק ולבסס את זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע מומלצת המדיניות הבאה:
א.חוזה חכירה לדורות

כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.
ב.מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים

יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.

מצב זה של חוזה תלת-צדדי הינו בלתי סביר ואינו עולה בקנה אחד עם היעד של חיזוק העיבוד החקלאי של הקרקע והחלטות המועצה בדבר מסירת הקרקע בחכירה לחקלאים בלבד. הסדרת נושא זה נמצאת כיום בהליך משפטי בבג”צ, במסגרת עתירה שהגישה הסוכנות היהודית. במסגרת עתירה זו, הסכימו המדינה והסוכנות להפנות את העניין לגישור בנסיון להביא להסדרת המחלוקות בין הצדדים. יש מקום לסיום מהיר של הליך הגישור כאמור, ובמידה שמסיבה כלשהי הגישור לא יעלה יפה, יש לבקש את הכרעת בית המשפט במחלוקת שנתגלעה בין הצדדים בהקדם האפשרי.

ג.חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה

חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזי החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.

ד.חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע

ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו. המידע לגבי עיבוד הקרקע מצוי הן בידי פקחי מינהל מקרקעי ישראל והן בידי משרד החקלאות שאף מצוייד בתצלומי אויר שמעידים על מידת עיבודה של הקרקע וניצולה למטרה חקלאית.
3.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים
א.כללי
על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל וחוזה החכירה המקובל כיום בתנאי ”נחלה”, חלקת המגורים של החקלאי הינה חלק מהנחלה כולה. לאור זאת חלים לגבי חלקת המגורים הכללים הבאים:
1. במידה שחל שינוי ייעוד לכלל הנחלה, מגיע חוזה החכירה החקלאי לסיומו ומתבטל החוזה לגבי השטח החקלאי וחלקת המגורים הכלולה בנחלה.
2. בעל נחלה המתגורר במושב אינו רשאי על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל וחוזה החכירה לפצל מתוך חלקת המגורים אף לא מבנה אחד ולמוכרו, והאפשרות היחידה העומדת בפניו היא למכור את הנחלה כולה.
לאור הצורך שהובהר לעיל לחזק ולבסס את זכויות החוכר בחלקת המגורים וכן מתוך התחשבות בבעיות אנושיות הנוצרות כיום בשל האילוץ לקבוע מי מבני המשפחה יוגדר כ”בן ממשיך” לצורך חוזה החכירה, מוצע לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין שתי חלופות: החלופה הראשונה ניתנת ליישום מהיר יחסית והיא כוללת שינויים בחוזה החכירה המקובל כיום, כפי שנפרט להלן. החלופה השנייה מחייבת היערכות מוקדמת הן של מינהל מקרקעי ישראל והן של חוכרי הקרקע, ובבסיסה האפשרות שתינתן לבעל הנחלה לרכוש זכויות ”בחלקת המגורים” כפי שתוגדר להלן, במסגרת של חוזה חכירה מהוון.
כאן המקום להבהיר כי אין בכוונת הצוות להתערב או להשפיע בכל הקשור לאופיו של היישוב החקלאי, ויש מבין ההמלצות בתחום זה כאלו שהרלוונטיות שלהן לגבי הקיבוצים אינה מיידית, ואולם מוצע כי הזכויות יעמדו לרשות החוכרים על מנת שאם בעתיד הן תהיינה רלוונטיות ניתן יהיה אז לממשן.
הצוות לא מצא לנכון לבחון את משטר ”הנחלות” והתאמתו לתקופתנו. זוהי סוגייה מורכבת שספק אם היא כלולה במנדט שקיבל הצוות, והיא מחייבת בדיקה נרחבת שראוי אולי לקיימה בהמשך, כולל בחינת רפורמה שהוצעה בעניין זה על ידי משרד החקלאות במסמך “כפר2000-“. מכאן שההמלצות שיפורטו להלן ימשיכו לשמור על קשר בין מבנה מגורים אחד לפחות בנחלה לבין השטח החקלאי.
להלן נעמוד על שתי החלופות:

ב.החלופה הראשונה – חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של שינויים בחוזה החכירה

בחלופה זאת ישונו תנאי החכירה של הנחלה וחוזה החכירה יתוקן בהתאם, וזאת בנושאים הבאים:

1. ביטול סעיף ”שינוי הייעוד” לגבי ”חלקת המגורים”

הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי ”חלקת המגורים”.

”חלקת המגורים” במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים על פי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א’ (”השטח הצהוב”), אך לא יותר מ- 2.5 דונם לנחלה.

”חלקת המגורים” בקיבוץ תוגדר ”כשטח המחנה” אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים בהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.

2. פיצול מבנה או חלקת קרקע על פי זכויות הבנייה כיום

חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך ”חלקת המגורים” שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.

בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע. אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (צירוף מגרש לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.

תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים כאמור, ייערך חוזה חכירה מהוון לחלק המפוצל, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. (במקרה זה לא חל על החוכר היטל השבחה).
באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות מעבר לדמי החכירה שפורטו לעיל.

בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.

3. פיצול מבנה או חלקת קרקע במידה שזכויות הבנייה תורחבנה בעתיד

במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות בחלקת המגורים (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.

4. הרחבת יחידות הדיור המאושרות

חוכר בתנאי נחלה שיבקש להרחיב את בתי המגורים מעבר לקבוע בחוזה החכירה בתנאי המקובל (160 מ”ר לכל אחת משתי יחידות הדיור ויחידת מגורים נוספת צמודה בשטח של 55 מ”ר) ומוסדות התכנון יאשרו את ההרחבה, יחוייב בדמי חכירה מלאים בגין השטח המורחב.

ג.חלופה השנייה – חיזוק וביסוס הזכויות ”בחלקת המגורים” במסגרת של רכישת זכויות (חוזה חכירה מהוון)
מינהל מקרקעי ישראל יערך לחלופה שעל פיה ניתן יהיה לתקן את חוזה החכירה לנחלה במושב, כך שבעל הנחלה יוכל לרכוש תוספת זכויות ”בחלקת המגורים” על פי הגדרתה כאמור במסגרת של חוזה חכירה מהוון. (במסגרת זאת יהיה צורך בין השאר להכין תשריטים לצרכי רישום, תכניות מפורטות ולהסדיר את המערכת החוזית בהתאם).

שיעור דמי ההיוון בגין רכישת הזכויות כאמור, ייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שהמינהל יערוך תחשיב לגבי שיעור ההיוון הנדרש, תוך התחשבות בין השאר בהיבטים הבאים:
1. גובה דמי החכירה שהחוכר שילם למינהל מקרקעי ישראל עד מועד רכישת הזכויות.

2. הזכויות הניתנות בעת רכישתן (פטור מדמי הסכמה, מעבר לתשלום ”דמי היתר” בעת תוספת זכויות, אפשרות הפיצול ועוד).

3. ההתאמות הנדרשות לרכישת זכויות במגזר העירוני.

לאחר ביצוע רכישת הזכויות בחלקת המגורים בהגדרה לעיל, יחולו לגביה הכללים הנהוגים בחוזים עירוניים מהוונים של בנייה צמודת קרקע.
4.התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים
א.כללי
בשני הפרקים הקודמים פרטנו את ההמלצות בנוגע לחיזוק וביסוס זכויות החקלאים בכל הקשור בעיבוד הקרקע ובחלקת המגורים. בפרק זה ננתח את המדיניות הרצוייה באשר לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (כגון לבניית שכונות מגורים בשולי הערים ועוד) כאמור, הניתוח יתייחס לארבעת ההיבטים שניתחנו בהרחבה בפרק הקודם.
כעיקרון לאור הצורך לשמור שטחים פתוחים על פי יעדי התכנון האורבני, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל ייזום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית אך ורק בהתאם לתוכניות מתאר וככל הניתן בשולי הערים ובמצב שאין חלופות אחרות זמינות ובכלל זה ציפוף ועיבוי הערים.
יודגש כי המלצות שתפורטנה מתייחסות לחוזי החכירה הנהוגים על ידי מינהל מקרקעי ישראל בחכירת קרקע חקלאית. המינהל יבדוק באופן פרטני טענות של חוכר קרקע חקלאית, שסבור כי אינו נמנה על קטגוריה זאת, והוא מחזיק בחוזה מסוג מיוחד.
ב.עיקרי הנימוקים לשינוי המוצע בגובה התמורה המוגדלת בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
הצוות מצא לנכון להמליץ על שינוי המדיניות בעניין התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, מהטעמים הבאים:
1. היבט השמירה על שטחים פתוחים ויעדי התכנון – ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים ובכלל זה שיעור הפיצוי שנקבע, בשונה מהמדיניות שהיתה נהוגה עשרות שנים, הפכו חקלאים באזורי הביקוש למעוניינים עד מאוד בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שכן במקרים רבים הפיצוי שנקבע גבוה לאין ערוך מהתמורה שהיה החקלאי מפיק מהמשך העיבוד החקלאי של הקרקע. כך הפכו חלק מהחוכרים החקלאיים באחת משומרי הקרקע החקלאית ומגיניה ליזמים ולמעוניינים בשינוי ייעודה החקלאי של הקרקע אותה עיבדו שנים רבות. תופעה זאת איננה רצויה בהיבט התכנוני והצורך לשמור על שטחים פתוחים ועל קיומה של חקלאות, במיוחד במדינה כה צפופה כשלנו.
התמריץ לבצע עסקאות נדל”ן בקרב חוכרי קרקע חקלאית באזורי ביקוש מתבטאת בלחצים מצד חוכרי קרקע חקלאית אשר נדחפים על ידי יזמים בתחום הנדל”ן, על מוסדות התכנון לאשר שינוי ייעוד גם במקומות ששינוי שכזה אינו עולה בקנה אחד עם התכנון האורבני האופטימלי, או אינו עומד בסדרי העדיפויות הראויים לשימוש מושכל ויעיל בקרקע חקלאית.
גורמי התכנון עצמם מודים כי למרות שבסמכות מוסדות התכנון לדחות יוזמות אלו, הלחצים נשאו לא אחת פרי וכך אושרו תכניות שאינן רצויות בהיבט האורבני. גורמי התכנון סבורים כי נכון יהיה שרמת הלחץ של חוכרי הקרקע והיזמים עימם קשרו עיסקאות תפחת באופן משמעותי ובכך יתאפשר תהליך קבלת החלטות נכון יותר בהיבט התכנוני הכולל.
תופעת לוואי נוספת ובלתי רצויה היא העובדה שקל יותר לשנות ייעודה של קרקע חקלאית מאשר להתמודד עם תהליך ציפוף ועיבוי הערים, ובכלל זה ביצוע פרוייקטים מסוג ”פינוי-בינוי” ושיקום מרכזי הערים. פרוייקטים שכאלו רצויים מאוד מההיבט התכנוני, אך הם כרוכים לא אחת בקשיים שונים, ולכן כאשר קיים פתרון בדרך של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, פוחת באופן טבעי המאמץ הנדרש לקידומם של פרוייקטים לציפוף ועיבוי הערים.

2. ההיבט החברתי – היבט השמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם, מוביל למסקנה כי יש להפחית באופן משמעותי את התמורה בעת שינוי ייעוד באזורי הביקוש. ככל שהתמורה לחוכרי הקרקע החקלאית גבוהה יותר בעת שינוי ייעוד, כך קטנות הכנסות הקופה הציבורית. הכנסות אלו אמורות לממן את הוצאות הממשלה בהתאם לסדר עדיפויותיה ובכלל זה יעדים חברתיים על פי קריטריונים שוויוניים. מכאן נובעת טענת חוסר הצדק בחלוקת המשאבים הציבוריים, כאשר חוכרי הקרקע החקלאית זוכים לתמורה מוגדלת לאין ערוך מאובדן הקרקע כגורם ייצור.

לדעת הצוות יש ממש בטענות אלה, ואילו היה היבט זה עומד לכשעצמו המסקנה יכולה היתה להיות הפחתה משמעותית בתמורה באזורי הביקוש, ויש שיאמרו בהיבט זה – אף ביטולה של השיטה.

3. נקודת ראות חוכרי קרקע חקלאית – ככל ששיעור התמורה גבוה יותר כך אמורה לגדול שביעות הרצון מצד חוכרי הקרקע החקלאית. זוהי גם העמדה הפורמלית של תנועות ההתיישבות ונימוקיהם פורטו בהרחבה בפרק הקודם.
עם זאת הובאו בפנינו גם טענות מצד חוכרי קרקע חקלאית המצביעות על תופעה של ”קללת הברכה”, ובכלל זה: מתחים בין ישובים חקלאיים בשל פערי התמורה, חילוקי דעות בין המעוניינים לעבד את הקרקע לאלו שחפצים בשינוי ייעודה, חילוקי דעות ומתחים בין חברי קיבוץ קיימים לאלו שעזבו אותו קודם לשינוי הייעוד, או יורשי חברי קיבוץ שנפטרו שאף להם תביעות.
לדעת הצוות ראוי איפוא לתת משקל גם לנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית בקביעת המדיניות המומלצת.
4. נקודת ראות שוק הדיור – את שוק הדיור הגדרנו כמפגש בין הביקוש ליחידות דיור לבין היצע יחידות דיור ללא כל קשר להיבט התכנוני האורבני. לפיכך שיעורי התמורה שנקבעו בהחלטה מספר 727 לא סתרו את יעדי שוק הדיור, שכן התמורה הגבוהה בעת שינוי ייעוד עוררה יזמויות רבות לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, תוך הגדלת היצע יחידת הדיור (אם כי מדובר בתהליך ממושך שרק חלק מהיזמויות השפיעו עד כה על היצע יחידות הדיור).
נוכח הצורך העתידי בשינוי ייעוד בעיקר לצרכי מגורים בשולי הערים, יש עדיין צורך במדיניות שתעודד מסירה מהירה של הקרקע למימוש מטרה זו.
עם זאת בקביעת התמורה הרצוייה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מנקודת ראות שוק הדיור, יש לקחת בחשבון גם את הגורמים הבאים:
– גם בשיעורים הנמוכים באופן משמעותי מאלו שנהוגים כיום ובעיקר במרכז הארץ, עדיין יוותר תמריץ כלכלי בקרב החוכרים החקלאיים לתמוך בעת הצורך בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שכן עדיין גובה התמורה המוגדלת באזורי הביקוש יהיה גבוה מהיקף התמורה שהחקלאי יפיק מהמשך העיבוד החקלאי.
– יש מקום לבחון את סבירות התמורה המוגדלת מנקודת ראות שוק הדיור, על ידי השוואתה לתמורה שנותרת בידיו של מי שרכש זכויות בקרקע ברמה גבוהה לאין ערוך מזו של חוכר הקרקע החקלאית אשר קיבל הקרקע כגורם ייצור ומשלם דמי חכירה סמליים בלבד (כ- 600 ש”ח לנחלה לשנה) במונחי שוק הדיור.
במסמך כלכלי שהוגש לועדה על ידי תנועות ההתיישבות במסגרת ”המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע” מצויין כי: ”על פי החלטה מספר 402 של מועצת מקרקעי ישראל, במקרה שחוכר של קרקע עירונית (הנמצאת בתחום שטח תכנון עיר) יוזם תוספת בנייה, המרת ייעוד או תוספת ניצול מסוג אחר, עליו לשלם למינהל דמי היתר (בחכירה מהוונת) בשיעור של 51% מההפרש בין שווי הקרקע לפני ואחרי שינוי הייעוד. כמו כן משלם החוכר לרשות המקומית היטל השבחה בשיעור של 50% משווי השבחת הקרקע. המינהל מזכה את החוכר במחצית מהיטל ההשבחה או דמי ההיתר, לפי הנמוך בין השניים. מאחר שדמי החכירה שגובה המינהל מהווים כ- 91% משוויה המלא של הקרקע הרי שלאחר תשלום דמי היתר והיטל השבחה (כ- 75% משווי ההשבחה בקרקע) מזוכה החוכר בכ- 16% משווי ההשבחה. בקרקע חקלאית השווי המקורי הוא יחסית זניח, ולכן כאומדן זהיר יקבלו החקלאים 16%”.
כלומר על פי מסמך שהוגש מטעם תנועות ההתיישבות, ומבלי להתייחס לעצם התחשיב, יוצא כי ברמת זכויות הגבוהה ביותר בעת חכירת קרקע (חכירה מהוונת) נותרים בידי החוכר 16% בלבד מערך הקרקע ביעודה החדש. בהתאם לכך, לאור היקפי השטחים העצומים של הקרקע החקלאית, טיבו של חוזה החכירה ודמי החכירה ששולמו עבור הקרקע החקלאית כגורם ייצור בלבד במשך שנים רבות, אך סביר שרמת התמורה לקרקע חקלאית תהיה נמוכה יותר באופן ממשי.
5. סיכום ניתוח ההיבטים – ההיבטים החברתיים והתכנוניים, כמו גם המשפטיים כפי שפורטו בפרק 5 לעיל, מובילים למסקנה כי יש להפחית באופן משמעותי ביותר את התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית באופן המקרב אותם לפיצויים חקלאיים, ויש שיטענו כי ניתוח היבטים אלו אף מצדיק את ביטולה של התמורה המוגדלת. ואולם, מנקודת ראות שוק הדיור, נוכח הצורך העתידי בשינוי ייעוד בעיקר לצרכי מגורים בשולי הערים, יש עדיין צורך במדיניות שתעודד מסירה מהירה של הקרקע, ולכן לא יהיה זה רצוי לבטל לחלוטין את המדיניות המאפשרת לזכות בתמורה מוגדלת ביחס לפיצויים חקלאיים.
נקודת האיזון הנכונה לדעתנו הינה איפוא בהפחתה משמעותית של התמורה בעת שינוי ייעוד באזורי הביקוש, תוך הותרת תמריץ כלשהו לשם מתן מענה להיבטי שוק הדיור.
לאור האמור, ההמלצות שתפורטנה להלן נקבעו על סמך ניתוח כל ארבעת ההיבטים שפורטו לעיל ועל בסיס המסקנה דלעיל.
ג.התמורה המוצעת בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית

המלצת הצוות הינה לפיכך כי –

1. שיעור התמורה הנהוג כיום על פי החלטה 727 ישונה כמפורט להלן:

– באזור המרכז – 10% במקום 27%.
– באזור עדיפות ב’ – 20% במקום 28%.
– באזור עדיפות א’ – 31% במקום 29%.

(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).
2. שיעור התמורה הבסיסי המפורט לעיל יפחת כתלות בהיקף השטח שייעודו ישונה כמפורט להלן:

א.באגודה חקלאית – חכירה בתנאי נחלה
אזור מרכז הארץ
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 200


10%
200-400


9%
400 ויותר


8%
אזור עדיפות ב’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 250


20%
250-500


18%

500 ויותר


16%
אזור עדיפות א’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 300


31%
300-600


27%
600 ויותר


24%
בנקודה זאת חברת הצוות גב’ אורית סון סבורה כי, בשים לב לזכויות המשפטיות שהוקנו לחקלאים בחוזי החכירה, כאמור בחוות הדעת המשפטית אשר הוצגה לצוות מטעם היועץ המשפטי לממשלה, ולאור המלצות הצוות לחיזוק וביסוס זכויות החוכרים החקלאיים בתחום ”חלקת המגורים” כאמור, ראוי להסתפק בפיצוי הקבוע בהסכם החכירה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ואין בכך כדי לפגוע בתרומה ההיסטורית ובמעמדה של ההתיישבות החקלאית.
יחד עם זאת, פיצוי מוגדל, המופעל ככלי מדיניות לאור צרכי שוק הדיור ופיתוח העיר, אין בו פסול מבחינה משפטית ובלבד שאינו חורג מהמידה הסבירה. הפיצוי המוצע על ידי הצוות, כאמור לעיל, עומד לדעתה בדרישה זו.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי יש מקום להעמיד את שיעור התמורה על פי החלטה 727 על 15% במרכז הארץ, 30% באזור עדיפות ב’ ו- 40% באיזור עדיפות א’ וכי בשיעורים אלו אין צורך בשיעורים מופחתים כתלות בהיקף השטח שמשתנה ייעודו. ד”ר כהן (קדמון) מסתמך בקביעת המלצתו בין השאר על דו”ח ועדת רונן משנת 1997, וכן לדעתו ראוי לתת פיצוי מסויים לחוכרי הקרקע החקלאית בגין חלק מהשבחת הקרקע, אשר לדעתו היתה להם תרומה בהשבחה זו.
ב.חוכר פרטי לטווח ארוך

לגבי חוכר פרטי לטווח ארוך כמשמעותו בהחלטה 727, יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית, כאשר ההפחתה בשיעור הפיצוי תתייחס למספר הדונמים שבטבלה מחולק ב- 100 (עד למגבלת שטח נחלה באותו אזור), וזאת כדי ליצור את ההתאמה הנדרשת בין חוכר כאמור לבין אגודה חקלאית. עבור שינוי ייעוד בשטח העולה על מגבלת שטח הנחלה באותו איזור, ישולמו פיצויים חקלאיים בלבד.
ג.מעבד עונתי

הפיצוי שישולם למעבד עונתי המחזיק בקרקע לפחות 15 שנה עד לתאריך הקובע, יהיה שני שלישים מסכומי המינימום המפורטים להלן ביחס לחוכר בתנאי נחלה. מעבד עונתי המחזיק בקרקע לפחות 21 שנה (עד לתאריך הקובע) יהיה זכאי לפיצוי בשיעור של שני שלישים מהפיצויים לחוכר פרטי. האמור לעיל יחול רק על שטח שעד לגודל נחלה ועל השטח העודף ישולמו פיצויים חקלאיים בלבד.
חוכר בתנאי נחלה המחזיק בנוסף לכך גם בשטחים בעיבוד עונתי, לא יהיה זכאי לקבלת הפיצוי כאמור לעיל בגין השטחים שבעיבוד עונתי, אלא לפיצוי חקלאי בלבד.

הפיצוי למעבד עונתי יהיה פיצוי כספי בלבד.

ד.חברה לעיבוד חקלאי

לגבי חברה לעיבוד חקלאי כמשמעה בהחלטה 727, יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית.

יובהר כי המלצה זו להחלת שיעור הפיצוי לגבי אגודה חקלאית גם לגבי חברות לעיבוד חקלאי מתייחסת רק לשיעורים המופחתים שממליץ עליהם הצוות בדו”ח זה, כך ששיעור הפיצוי השווה לזה שאגודות החקלאיות מקבלות יחול רק ממועד קבלת ההחלטה החדשה ואילך ולא יוענק לחברות כאמור פיצוי נוסף כלשהו בגין קרקעות שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי שיעורי הפיצוי הקבועים בהחלטה 727 במתכונתה הנוכחית.
השיעורים הפוחתים כתלות בהיקף השטח שייעודו ישונה נועדו להשיג את המטרות הבאות:
– ציפוף מירבי של השטחים שישונה ייעודם. לחוכר הקרקע יווצר תמריץ ליזום או לתמוך בשינוי ייעוד בשטח מצומצם יחסית אך בצפיפות גבוהה כדי להפיק ממנו את התמורה המירבית. זוהי תכלית ראויה מנקודת ראות התכנון האורבני, שכן אם כבר דרושה הפשרה של קרקע חקלאית ראוי כי היא תנוצל באופן אופטימלי.
– מניעת ביצוע עסקאות נדל”ן על מרבית הקרקע החקלאית של האגודה. מאז ההחלטות החדשות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (משנות התשעים) נעשו מספר נסיונות על ידי אגודות חקלאיות למכור ליזמים את הזכויות על מרבית השטח החקלאי שברשותם עוד בטרם שינוי הייעוד ולחדול מלעסוק בחקלאות. השיטה המוצעת תצמצם עד מאוד את ההנעה לביצוע עסקאות מסוג זה.
– גם מההיבט החברתי, כאשר מדובר בתמורה מוגדלת מעבר לקבוע בחוזה החכירה, יש לצמצם את פוטנציאל ההתעשרות ולכן יש לקבוע פיצוי מופחת על שטחים גדולים במיוחד.
באשר לשיעור התמורה בפריפריה (31%) – ראוי לזכור כי באזורים אלה לא אחת מקצה המינהל את הקרקע ללא מכרז, ובמקרה שכזה התמורה שהמדינה מקבלת בגין הקרקע המשווקת היא 31% מערך הקרקע, ומכאן שאין זה סביר להעניק לחוכרי הקרקע החקלאית באזורים אלו בעת שינוי ייעוד תמורה שהיא מעבר לערכה של הקרקע המשווקת.
ראוי גם לשמור על מדרג פערים סביר בשיעור התמורה בין האזורים השונים, שכן הפרשיות גבוהה מדי עלולה ליצור עיוותים ב”קו התפר” שבין האיזורים השונים.
בנוגע לחוכר פרטי לטווח ארוך, ההתאמה נדרשת כדי ליצור ככל שניתן הקבלה בינו לבין בעל נחלה ממוצעת במסגרת אגודה חקלאית.
3. מינהל מקרקעי ישראל יוכל להציע לחוכר ובהסכמתו פיצוי בקרקע חקלאית במקום זו ששונה ייעודה והושבה למינהל, וזאת במיקום שיוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. לשם כך יוכל המנהל לערוך מכרזים להשבת קרקע חקלאית שיכללו מחיר מקסימום.

4. התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאויישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאויישות באגודה.
5. התמורה לחוכר תינתן במועד השיווק של הקרקע בייעודה החדש על ידי מינהל מקרקעי ישראל (ללא תשלום מקדמות). חוכר שיבחר לקבל את התמורה המינימלית הקבועה בהחלטה 727 יהיה זכאי לקבלת התמורה עם השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל, ללא קשר לשיווק הקרקע.
ד.נושאים אחרים הקשורים לשינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים
מעבר לאמור לעיל הצוות בחן עקרונות נוספים הנהוגים כיום במסגרת החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל ומצא כי אין מקום לשנותם, וזאת במיוחד מנקודת ראות שוק הדיור. בין אלו ראוי להדגיש את העקרונות הבאים:
1. תמורה בקרקע ובתשלום כספי
התמורה בקרקע מאפשרת שילובם של יזמים מתחום הבנייה בתהליך שינוי הייעוד. ניתן לצפות כי בשל הפחתת התמורה באזורי הביקוש שינויי הייעוד יתמקדו בשולי הערים, ולפיכך אין כל פסול ואולי אף רצוי לשלב היזמים באזורים אלו.
2. מניעת מונופולים איזוריים
החלטה 727 תיקנה ליקוי חמור שהיה בהחלטות שקדמו לה 533 ו- 611 בכך שהיא מנעה מצב שבו חוכר הקרקע החקלאית או מי מטעמו רשאי, תמורת תשלום, לקבל את הקרקע בייעודה החדש לחזקתו. מצב זה יצר מונופול אזורי שהחליט על עיתוי שיווק הקרקע כדי להשיא את הכנסותיו.
3. אי קביעת תקרה להיקף התמורה לדונם
בהחלטה 727 לא נקבעה תקרה כספית להיקף התמורה לדונם או לכלל יחידת הקרקע שייעודה שונה.
מנקודת ראות חברתית, קביעת תקרה להיקף התמורה היא החלטה ראוייה, שכן זו מגבילה את היקף ההתעשרות או העברת נכסי הציבור לרמה מוגבלת וידועה מראש.
יחד עם זאת, לאחר שהצוות שקל נושא זה, (גם לאור העובדה שממילא מוצע להפחית באופן משמעותי את התמורה וגם לקבוע לה שיעורים פוחתים והולכים לפי גודל השטח הרלוונטי), החליט הצוות כי יש במקרה זה להעדיף את נקודת ראות שוק הדיור ואת ההיבט התכנוני. משני היבטים אלו, משניתנת כבר תמורה מוגדלת בשל שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, יש להפיק משינוי הייעוד את המירב.
קביעת תקרה עלולה להוביל לניצול לא יעיל של הקרקע ששונה ייעודה, שכן חוכר הקרקע החקלאית יעדיף ליזום או לתמוך בתכניות בעלות צפיפות נמוכה שמשיגות את תקרת התמורה אך לא מעבר לכך.
4. שמירה על זיקה מסויימת בין התמורה לבין ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד
יש הטוענים כי ראוי להעניק תמורה אחידה בכל הארץ, ללא תלות בערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד, בין אם בגובה ה”פיצויים החקלאיים” או מעבר לכך.
על אף שהצעה שכזאת עשוייה לפתור חלק ניכר מהטענות שהועלו בהיבט החברתי, הדבר עלול ליצור קושי מנקודת ראות שוק הדיור. מצד אחד התמורה בפריפריה יכולה להיות גבוהה מערך הקרקע בייעוד החדש, דבר שאינו עומד במבחן הסבירות, ומצד שני, באזורי הביקוש הגבוה, עלולה דרך זו של קביעת פיצוי למנוע שימוש יעיל בקרקע ששונה יעודה ולגרום להליכים ממושכים יותר לשינוי ייעודה של הקרקע.
5. הליכי ההשבה והביצוע
הועדה לא מצאה צורך לשנות מהליכי השבת הקרקע ודרך מתן התמורה, ובכלל זה: תשלום חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה על ידי מנהל מקרקעי ישראל, המועד הקובע כאמור בהחלטה 727, סוג הקרקעות שלגביהן תחול ההחלטה ומתכונת הסדר השבת הקרקע והקצאתה מחדש.
כמו כן מוצע להשאיר את ההחלטה בדבר התמורה המינימלית לה יהיה זכאי חוכר בתנאי נחלה בעת שינוי ייעוד, אשר מעמידה את התמורה (בעדכון מחירים לחודש ספטמבר 2000) על הסכומים הבאים:
מטעים – 23,050 ש”ח לדונם
שלחין – 13,830 ש”ח לדונם
בעל – 4,600 ש”ח לדונם
סכומי מינימום אלו יתעדכנו מדי חודש על פי מדד המחירים לצרכן ביחס למדד חודש ספטמבר 2000.
6. השינויים המוצעים ביחס לדו”ח הועדה לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל
ביולי 1997 הגישה ועדה ציבורית שמונתה על ידי שר התשתיות הלאומית בראשות פרופ’ בועז רונן ובהשתתפות ד”ר צבי ליבר וארנון רבינוביץ את המלצותיה באשר למדיניות מקרקעי ישראל (”ועדת רונן”).
בהקשר של קביעת הפיצוי בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים, המליצה הועדה כי שיעור הפיצוי בגין שינוי ייעוד במרכז הארץ יעמוד על 20% מתוך מגמה שלאחר מספר שנים יפחת שיעור הפיצוי ל- 15%; באזור עדיפות ב’ יעמוד על 30% ובאזור עדיפות לאומית א’ 40%.
אין לנו ספק כי ועדת רונן עשתה עבודה מקיפה, יסודית ושיטתית, ובכל זאת מצאנו לנכון לסטות מהמלצותיה ולהציע שיעורים נמוכים יותר, וזאת מכמה טעמים:
א.ועדת רונן לא עסקה באופן ישיר בהיבטים החברתיים של נושא זה. דוקא לאחר פרסום המלצות ”ועדת רונן” בשנת 1997 ודיוני הממשלה בעקבותיהם התעורר ביתר שאת הויכוח הציבורי סביב התמורות הגבוהות שמשתלמות לחוכרי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעודה של קרקע, במיוחד באזורי הביקוש הגבוה.
ועדה הציבורית היתה תרומה בעצם הניתוח שערכה וחשיפת הנושא לדיון הציבורי שהתעורר כאמור ביתר שאת לאחר פרסום המלצות הועדה. מאז גם בוצעו עסקאות נוספות שחידדו את הטענות בתחום הצדק החברתי. כמו כן ועדת רונן גיבשה המלצותיה בטרם החלו הדיונים לגיבוש תמ”א 35. בקביעת נקודת האיזון החדשה עליה ממליץ הצוות ראוי לקחת בחשבון התפתחויות אלו שחלו מאז פרסום המלצות הוועדה הציבורית בשנת 1997.
ב.הצוות מצא לנכון להמליץ על איזון שונה בין ההיבטים השונים, ובכלל זה חיזוק וביסוס זכויות החקלאים בעיבוד הקרקע ובחלקת המגורים והאפשרות להרחיב את היישוב, אך מנגד המליץ הצוות להפחית את התמורה בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בעיקר במרכז הארץ.
ג.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב
1.כללי
ניתוח ההחלטה הנוכחית בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב (737) בארבעה ההיבטים מצביע על הכיוונים הבאים:
בהיבט התכנוני – מוסדות התכנון אימצו בסופו של דבר את היקף ההרחבות של הישובים אך לא בלי היסוסים, שכן מגמות התכנון הן בראש ובראשונה חיזוק הערים ואילו האפשרות להרחיב את הישובים יוצרת מגמה של פירבור שמתבטאת בין השאר במעבר אוכלוסייה חזקה יחסית לפרברים תוך החלשת העיר וריבוי תנועות תחבורתיות. ראוי לציין כי חלק מראשי ערי הפיתוח מציגים קושי בכך שתושבים חזקים יחסים בעיר עוקרים לבנייה צמודת הקרקע בכפר. ואולם כאמור מוסדות התכנון אישרו לבסוף את ההרחבות בהיקף שנקבע במגבלות שמנעו יתר פירבור ומתוך התחשבות בצרכי הישובים כפי שנבהיר בהמשך. עם זאת לדעת גורמי תכנון בניית יחידת דיור צמודת קרקע בשטח של 500 מ”ר במרכז הארץ אינה עולה בקנה אחד עם הצורך לשמור על שטחים פתוחים.
בהיבט שוק הדיור – ההחלטה בדבר הרחבות הישובים ותמריץ לבצע הרחבות שכאלו משתלבת ביעדי שוק הדיור, שכן בכך נוסף היצע של יחידות דיור שעונים לביקושים קיימים, תוך כדי ריסון מחירי יחידות הדיור צמודות הקרקע.
בהיבט החברתי – ניתוח החלטה 737 בהיבט זה דומה לזה שתואר באשר לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים. העובדה כי חלק מיחידות הדיור מיועדות לבני היישוב, אינה מקהה מתחושות אי הצדק החברתי שבהסדר זה, שכן לבני הישובים העירוניים אין הסדר זהה, מה גם שחלק לא מבוטל מיחידות הדיור נמכרות בשוק החופשי על ידי חוכרי הקרקע, תמורת רווח נאה.
מנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית – האפשרות להרחיב את הישובים הינה חשובה ביותר. בחלק גדול מהישובים האוכלוסייה הזדקנה, השימוש במוסדות הציבור הולך ופוחת וקיים צורך חברתי וכלכלי לעירוי של אוכלוסייה צעירה יותר בישוב, שאם לא כן המרקם הקהילתי של הישוב עלול להיפגע במהלך השנים.
לאור המצב התכנוני בנושא זה והעובדה כי בישובים רבים תכנית ההרחבה נמצאת בשלב מתקדם של ביצוע, מצא הצוות לנכון להמליץ שבמקרה זה תינתן עדיפות לנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית, באופן שיאפשר המשך הרחבת הישובים בהיקף שנקבע. כאמור, להרחבות תרומה חשובה לחיזוקם וביסוסם של הישובים החקלאיים, שחלק מהם אף נקלע למצוקה כלכלית והפסקת ההרחבות עלולה להחמיר את המצוקה, לפיכך ראוי למנוע זאת גם במחיר של ויתור מסויים על שיקולים אחרים.

מוצע לפיכך להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 737 הכוללים את אלה:
– מינהל מקרקעי ישראל יאשר היקף יחידות דיור במסגרת ההרחבה בהתאם למדיניות מוסדות התכנון, ואף יאשר בהחלטותיו את היקף ההרחבות.

– שיווק המגורים במסגרת ההרחבה לא יוגבל לבני ובנות הישוב בלבד (הצוות השתכנע כי מגבלה זאת אינה מעשית).

– הקצאת הקרקע תהיה בפטור ממכרז למומלצי האגודה. הקריטריונים לבחירת מומלצי האגודה יאושרו על ידי מינהל מקרקעי ישראל.

– חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
עם זאת, הצוות ממליץ לבצע מספר תיקונים בהחלטה שנועדו למנוע עיוותים בהיבט החברתי וכן בהיבט התכנוני וכן לפשט את תהליך יישום ההחלטה כפי שיפורט להלן.
2.הכללים בעת שינוי ייעוד לצרכי הרחבת היישוב
א.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין ההרחבה
היוזמה להרחבת ישוב למגורים ושינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצורך כך היא של האגודה החקלאית או הישוב עצמו. במקרה זה אין המדובר ביוזמה של המדינה לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית בשולי הערים לצורך הרחבת העיר.
במצב זה, ההנחה הניתנת כיום בעת רכישת זכויות במרכז הארץ אינה מוצדקת, ולפיכך מוצע כי חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים. באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.
ראוי גם לקחת בחשבון כי עצם מתן הקרקע בפטור ממכרז מהווה הטבה בלתי מבוטלת וכן הדבר מקטין את אי הוודאות לגבי המחיר הצפוי.
ב.דרך קביעת דמי החכירה
כיום נהוגות טבלאות מחירים המתעדכנות מעת לעת, הקובעות את התשלום בגין הקרקע. התשלום עצמו הינו יחסי להיקף הבנייה בפועל ואינו ביחס להיקף זכויות הבנייה. שיטה זאת יוצרת לא אחת פערים בין מחיר הטבלה לבין ערכו האמיתי של המגרש, והצורך לגבות בכל הרחבה של יחידת הדיור תשלום נוסף יוצרת סירבול מנהלי מיותר.
נוסף על כך מתגלעות כיום מחלוקות שבהן מעורב מינהל מקרקעי ישראל באשר לגובה הוצאות הפיתוח בכל ישוב שהינן רלוונטיות לצורך קביעת התשלום וכן מחלוקות באשר להערכת השמאי הממשלתי.
לאור זאת מומלצים בהקשר זה השינויים הבאים:
1. מחיר הקרקע ייקבע בשומה פרטנית לכל מגרש, על פי מלוא היקף זכויות הבנייה המאושרות בתכנית מתאר מפורטת.
2. יש לקבוע הוצאות פיתוח נורמטיביות שיכללו, בין השאר, מרכיב של הוצאות פיתוח עבור ”תשתיות על” ואשר יהוו בסיס לצורך קביעת ערך הקרקע בעת השמאות. “תשתיות העל” ייקחו בחשבון השקעות בשטח הישוב הותיק שהינן נדרשות לצורך ההרחבה. “תשתיות העל” כאמור לעיל יהיו בתאום או בביצוע המועצה האיזורית. מוצע כי מינהל מקרקעי ישראל יקבע כללים ליישום עיקרון זה, על מנת לפשט את תהליכי הביצוע.
3. לאפשר לאגודה החקלאית להיות מעורבת בבחירת המועמדים גם בעת שיווק מגרשים במכרז וזאת על בסיס עקרונות שייקבעו על ידי מינהל מקרקעי ישראל בתאום עם היועץ המשפטי לממשלה.
ג.שטח המגרש לצרכי הרחבה
המחסור החמור בקרקע, במיוחד במרכז הארץ מחייב ניצול יעיל של הקרקע. לפיכך מוצע כי במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על 3 יחידות דיור לדונם (כ- 350 מ”ר ליחידת דיור במקום 500 מ”ר כיום), ואילו באיזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ”ר).

הצורך לחסוך בקרקע מחייב לשאוף לכך שפיתוח ושיווק המגרשים יהיה עד כמה שניתן בתחומי היישוב ובמיוחד בשטחים הציבוריים שאינם בנויים או בצמוד לדופן היישוב הקיים, ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול בהתאם.
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה
1.כללי
ניתוח ההחלטה הנוכחית בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה לא חקלאית במתחם תעסוקתי (החלטה 717) בהיבטים שונים מצביע על הכיוונים הבאים:
בהיבט התכנוני – מתחמי תעסוקה מבוזרים אינם עולים במקרים רבים בקנה אחד עם יעדי התכנון האורבני.
מנקודת ראות החוכרים – רצוייה אפשרות לפיתוח אזור תעסוקה שאינו מבוסס בהכרח על חקלאות.
בהיבט החברתי – ההחלטה הנוכחית מעניקה הנחה בעת שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה, שאין לה הקבלה במגזר העירוני (למעט באזורי עדיפות לאומית לכל המגזרים).
בהיבט הכלכלי – קיימת אפלייה דווקא לרעת אזורי התעסוקה בערים אל מול האזורים הכפריים ונוצרת לא אחת תחרות בלתי הוגנת שבה ניתנת עדיפות לאזורי התעסוקה הכפריים, שכן אזורי התעסוקה בערים אינם זכאים להנחות עבור הקרקע (למעט באזורי עדיפות לאומית לעיר ולכפר גם יחד).
2.שינוי ייעוד לצורך מתחמי תעסוקה
לאור הניתוח שלעיל מוצעים השינויים הבאים בהחלטה 717:
א.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה

1. במרכז הארץ תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד חדש לצרכי תעסוקה ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.

2. חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
יש לציין כי בעצם מתן הפטור לאגודה החקלאית ממכרז בעת שינוי ייעודה של הקרקע לצרכי מתחם תעסוקה גלומה הטבה שאין מקום להוסיף עליה. כמו כן, כבר היום חלים על אגודה חקלאית במרכז הארץ בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי מתחם תעסוקה דמי חכירה מהוונים בשווי 51% וכן היטל השבחה בשיעור של 50%.
ב.שטח מתחם התעסוקה
התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל קיים או בונה מפעל נוסף לצרכי האגודה. לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים. התחרות הבלתי הוגנת והנזק המשמעותי לתכנון האורבני נגרם כאשר נעשה שימוש ברוב השטח המותר כיום לצרכי מתחם תעסוקתי (250 דונם במרכז הארץ). במקרים אלו נוצרים אזורי מסחר גדולים והעיוותים שפורטו לעיל גוברים.
לאור זאת מוצע להפחית את השטח המירבי שניתן לשנות ייעוד של קרקע חקלאית לצרכי מתחם תעסוקה ולהעמידו על 75 דונם באזור המרכז, 100 דונם באזור עדיפות לאומית ב’ ו- 150 דונם באזור עדיפות לאומית א’.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי ראוי לקבוע שהשטח המיועד לבניה במסגרת החלטה 717 יהיה 100 דונם במרכז הארץ, 150 דונם באיזור עדיפות לאומית ב’ ו- 200 דונם באיזור עדיפות לאומית א’, וזאת לנוכח המשבר הכלכלי בהתיישבות, המחסור החמור במים וצמצום הפעילות הכלכלית כתוצאה מכך.
הצוות ממליץ כי במקרים חריגים, כגון פשיטת רגל של המיזם התעסוקתי יהיה מינהל מקרקעי ישראל רשאי, באישור ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל ועל בסיס קריטריונים שייקבעו מראש, להתיר לאגודה החקלאית למכור את זכויותיה בקרקע (לפחות 26% שליטה בהון המניות כאמור בהחלטה 717) לצד שלישי.
יש להמשיך לראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאית ולא כמיזם בתחום הנדל”ן.
3.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת חוכר נחלה (על פי דו”ח קדמון) בחלקה א’
הן מועצת מקרקעי ישראל והן מוסדות התכנון אימצו את המדיניות לפיה ניתן לעשות שימוש לצרכי תעסוקת בעל הנחלה בחלקה א’ במבנה קיים בשטח של עד 500 מ”ר שלא לפעילות חקלאית (מוסדות התכנון אישרו פרקים מסויימים מתוך דו”ח קדמון).
בהקשר זה מומלץ לפעול כדלקמן:
א.להפריד את שטח הפעילות הלא חקלאית המאושרת על ידי מוסדות התכנון מחוזה הנחלה ולערוך לגביו חוזה חכירה נפרד. במידה ושטח התעסוקה הלא חקלאית אושר על ידי מוסדות התכנון, כשימוש קבוע, יהיה החוכר רשאי להוון את חוזה החכירה תמורת דמי חכירה מלאים במרכז הארץ ומופחתים באזורי עדיפות לאומית על פי ההנחות הנהוגות באזורים אלו. במקרים אלו ישלם מינהל מקרקעי ישראל את חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה ואולם אין בכך כדי להפריד את שטח התעסוקה מהנחלה או לאפשר העברת הזכויות בשטח התעסוקה לאחר.
ב.דמי החכירה השנתיים במרכז הארץ יהיו בשיעור של 5% מערך הקרקע לייעוד הלא חקלאי. באזורי עדיפות לאומית תינתן ההנחה הנהוגה בהתאם לאזור.
ג.חוזה חכירה לשימוש לא חקלאי כאמור לעיל יהיה בכפוף להיתרים ממוסדות התכנון, היתר בנייה ורישוי עסקים.

4.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה
רוב רובם של המבנים בשטחי נחלה (במושבים) שאינם לשימוש חקלאי, אינם מוסדרים על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל ומוסדות התכנון וחלקם חורג באופן משמעותי מהכללים שנקבעו.
יש לראות בחומרה רבה פעילות בלתי חוקית זאת בתחומי הנחלות, תוך זלזול בוטה בחוזה החכירה, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובחוק התכנון והבנייה, ולא אחת – בחוסר התחשבות בציבור תושבי היישוב עצמו. הנושא אף בוקר בחריפות על ידי מבקר המדינה.
המבנים הבלתי חוקיים כאמור מכערים את נופי הארץ, פוגעים באופי הכפרי של הישוב, מהווים מטרד לחלק מתושבי הכפר, מהווים תחרות בלתי הוגנת עם אזורי תעסוקה מוסדרים ובמיוחד עם אזורי תעסוקה בערים, וזאת בניגוד גמור למגמות התכנון האורבני.
מעבר לכל זאת, מבנים אלו מאפשרים הפקת הכנסה לבעל הנחלה מנכס ציבורי בדרך בלתי שוויונית ובלתי ראויה. אם ניקח לדוגמא בעל נחלה שמאפשר לחברה כלשהי הקמת מבנה קל בשטח של 2000 מ”ר כנגד דמי שכירות או הסכמה בגובה של 4 דולר למ”ר לחודש, בעל נחלה כזה מפיק הכנסה של כ- 35 אלפי ש”ח מדי חודש, מבלי שתרם להכנסה זו דבר וחצי דבר זולת הסכמתו להפר חוק ברגל גסה ולאפשר הקמת המבנה בשטח הנחלה שברשותו.
מצערת עד מאוד העובדה כי ועדות התכנון המקומיות והרשויות המקומיות אינן פועלות למניעת תופעה זו, בין השאר בשל העניין שיש למועצה האזורית בדמי הארנונה המשתלמים לקופתה.
הטיפול בבנייה החריגה והבלתי חוקית במגזר החקלאי והעירוני נדון לא פעם על ידי גורמי ממשלה שונים מבלי שנראו תוצאות ממשיות בפועל.
אין לנו אלא לחזור ולהדגיש את הפעולות הנדרשות למיגור תופעה נפסדת זאת:
א.על מינהל מקרקעי ישראל ועל רשויות האכיפה לפעול לאכיפת החוק ולהסרת המבנים הבלתי חוקיים.

ב.על בסיס קביעת היועץ המשפטי לממשלה, על מינהל מקרקעי ישראל לגבות מבעל הנחלה דמי שימוש ראויים מבלי שהדבר יחשב מתן הכשר לקיומו של המבנה הבלתי חוקי.

ג.פיזור ועדות מקומיות שאינן נוקטות בצעדים הנדרשים למניעת התופעה בתחום שיפוטן ולמנות תחתן ועדות תכנון מקומיות קרואות, כפי שמוצע בהצעת החוק הממשלתית (מספר 2929).
ד.כל טיפול של מינהל מקרקעי ישראל בבעל נחלה, ובכלל זה בתחום חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים וחיזוק זכויות עיבוד הקרקע בהתאם להמלצות הצוות, יותנה בהסרת כל השימושים הבלתי חוקיים שבשטח הנחלה.
ה.יש לגבות מחיר מים כמקובל בעיר בגין אספקת מים לשימושים שאינם חקלאיים כאמור, ולא את המחיר שמיועד לצרכים חקלאיים והינו מחיר מסובסד.

ו.יש לזרז את ההסדרה החוקית של המבנים אשר עומדים בכללים שנקבעו.
ה.המלצות אחרות
1.כל זמן שממשיך משטר של מכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי. לשם כך על מינהל מקרקעי ישראל לעדכן את משרד החקלאות באשר לשינוי ייעוד, ומשרד החקלאות ימליץ בפני נציב המים על ההפחתה הנדרשת.

2.יש לטפל באופן פרטני בחוזים ייחודיים המצויים בידי חלק מהחוכרים החקלאיים.
3.במהלך עבודת הצוות הבינמשרדי הגענו למסקנה כי לאור תהליכים ארוכי טווח המתרחשים בחלק מהישובים החקלאיים, יש מקום לקבוע תהליך של מעבר מישוב חקלאי שיתופי לישוב חקלאי שאינו שיתופי או לישוב קהילתי למקרים שבהם יבקשו זאת חברי הישוב החקלאי השיתופי. במסגרת זאת יש מקום להתייחס להיבטים משפטיים, להיבטי מקרקעין שונים ולהיבטים רבים נוספים. מוצע להערך לכך מבעוד מועד, שכן יכול שבשנים הקרובות נושא זה יעמוד על הפרק.
7.דרך יישום שינוי המדיניות (כולל המלצה להוראות מעבר)
המעבר בין המצב הנוכחי באשר לשינוי ייעוד של קרקע חקלאית למדיניות החדשה המומלצת (אם תאומץ) מחייב קביעה של הוראות מעבר.
להלן ההמלצות בדבר הוראות מעבר שנראות לנו חיוניות:

א.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר קרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת (727)
1.ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 727 תוסיף לחול במקרים הבאים:
א.שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. הנהלת מינהל מקרקעי ישראל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי הייעוד.
2. נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם להשבת הקרקע למינהל, בכפוף לאישור התוכנית לשינוי הייעוד (להלן – הסכם ההשבה).
3. התכנית לשינוי הייעוד אושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה;
ובלבד שאם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727 “או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה”, ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפני שינוי הייעוד או מי מטעמם, בתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה; ואם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727, ללא ציון הסייג כאמור או סייג דומה – ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה.
ב.שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. הנהלת המינהל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי היעוד;
2. נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם ההשבה;
3. בהתאם להסכם האמור לעיל התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע בגין שינוי הייעוד על-פי החלטה 727, ללא ציון הסייג “או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה” או סייג דומה;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה על ידי המועצה, תאושר התוכנית לשינוי הייעוד על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה, ובתוך 6 חודשים ממועד אישור התוכנית כאמור ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפני שינוי הייעוד או מי מטעמם.
ג.מגרשים למגורים בהרחבת יישוב חקלאי, שבמועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. אגודת היישוב הגישה לגביהם הצעה למינהל כי החכרתם תבוצע לפי כללי החלטה 727;
2. קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה;
ובלבד שבתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מי שתוקצה לו הקרקע לפי כללי החלטה 727.
ד.הוראות ההחלטה החדשה לענין השיעורים הפוחתים בתמורה בהתאם לגודל השטח המושב כאמור לעיל, יחולו גם על שטחי קרקע שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533), כך ששיעור הפיצוי לגבי עסקאות חדשות יחושב לפי המדרגה הרלוונטית בהתחשב גם בשטחים שכבר בוצעו לגביהם עסקאות של שינוי ייעוד בעבר לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533).
ב.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר הרחבות למגורים ביישובים חקלאיים (737)
1.ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 737 והכללים ליישומה כפי שנקבעו בהוראות האגף החקלאי, יוסיפו לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה יתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
א.קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה.
ב.אגודת היישוב הגישה למינהל המלצה על המועמדים לחכירת המגרשים שבהרחבה וכן את כל המסמכים הדרושים לביצוע הקצאת המגרשים;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מומלצי האגודה.
3.הגישה אגודת היישוב למינהל הצעה כי החכרת מגרשי מגורים בהרחבה תבוצע לפי כללי החלטה 727 – יחולו על מגרשים כאמור בסעיף 2.ג. בהוראות המעבר ביחס להחלטה 727.
4.לעניין מספר המגרשים המרבי להרחבה לפי ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם מגרשים שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 737 או 612.
ג.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של יישובים חקלאיים (717)
1.מוצע לקבוע כי ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 717 תוסיף לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
א.קיימת לגביהם תוכנית מתאר מפורטת המתירה הקמת מפעל למטרת תעסוקה, שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובנייה;
ב.אגודת היישוב או תאגיד שבשליטתה, כמשמעו בהחלטה 717, הגישו לגביהם בקשה להקצאת קרקע למפעל;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין האגודה או התאגיד שבשליטתה כאמור.
3.לעניין חישוב שטח הקרקע המרבי שעליו תחול ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם שטחי קרקע שכבר נחתמו לגביהם בעבר הסכמים לפי החלטה 717.
הוראות מעבר לענין הסדר הקיבוצים

סעיף 13.2 להסכם הקיבוצים המשלים (תיקון) שבין הממשלה לבין הבנקים והתנועות הקיבוציות, מיום 11 באפריל 1999 (להלן – ההסכם), קובע –
”הממשלה מתחייבת בזאת כי שיעורי הפיצוי הקבועים בהחלטה 727 כהגדרתה בסעיף 1.39 לעיל, יהיו שיעורי הפיצוי על פיהם תפעל בסעיף 7 להסכם זה, גם אם תשונה החלטה 727 או תבוטל, וכל יתר הצדדים מסכימים לכך”.
סעיף 7 הנזכר קובע את חלוקת התמורות מקרקע לשיווק של קיבוץ נדל”ן. משמעות ההוראה שבסעיף 13 היא כי ביחס לקרקעות אלה המפורטות בנספח ל”ג להסכם, שהן הקרקעות המושבות למדינה לפי ההסכם, ימשיכו לחול שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 גם אחרי שינויה.
בהתאם לכך ולאור הוראות ההסכם לעניין הסדרי הקרקעות שבהסדר הקיבוצים, יחולו הוראות המעבר הבאות:
שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 ימשיכו לחול על קרקעות המסומנות בנספח ל”ג להסכם שהושבו בפועל או שיושבו למינהל לפי ההסכם, בהתאם להחלטה חלוטה של ועדת היגוי, הכל כאמור בהסכם.
ביחס לקרקעות הנזכרות בנספח ל”ג כקרקעות שלגביהם אמור לחול ”הסדר פרטני” או ”עסקה פרטנית”, שלא על פי הכללים שבהסכם לענין קרקעות מושבות, יחולו הוראות המעבר הכלליות לגבי ההחלטות הרלוונטיות לכל קרקע או עסקה כאמור; אם לפי הוראות המעבר כאמור יחולו על קרקעות אלו ההחלטות החדשות שיתקבלו, יהיה הקיבוץ רשאי לחזור ל”מסלול ההשבה”, דהיינו – להחיל עליו את הוראות ההסכם, ללא החריג שהתבקש לפי העסקה הפרטנית, ואז יחול עליו האמור לעיל.
יובהר כי ההסכם אינו משריין את החלטות המינהל האחרות ואין בו התחייבות לגבי תרומות לסיוע הדדי של קיבוץ תורם נדל”ן או של קיבוץ נדל”ן בלון, ולכן לגבי אלו יחולו הוראות המעבר הכלליות.
נספח 1

נספח 2
להלן רשימה מלאה של אלו אשר הופיעו בפני הצוות הבינמשרדי והשמיעו עמדתם:
ח”כ שלום שמחון – תנועת המושבים
ח”כ אבשלום וילן
מר נתן טל – מזכיר התק”מ
מר גברי ברגיל – מזכיר הקיבוץ הארצי
מר נחום איצקוביץ – תנועת המושבים ויושב ראש מועצה אזורית – עמק חפר
פרופ’ צבי אקשטיין – מטעם תנועות ההתיישבות
מר מנחם פרלמן – מטעם תנועות ההתיישבות
פרופ’ גבריאלה שלו – מטעם תנועות ההתיישבות
עו”ד דב וייסגלס – יועץ משפטי לתנועות הקיבוציות
עו”ד הילה דינאי – יועצת משפטית לתנועת המושבים
עו”ד דורון דינאי – יועץ משפטי לתנועת המושבים
מר נחום נעים – הקיבוץ הדתי
מר שלמה רייזמן – התאחדות האיכרים
עו”ד מוטי ארד – מטעם התאחדות האיכרים
מר ארז כהן – התאחדות האיכרים
עו”ד אורית נוקד – יועצת משפטית של התק”מ
מר מיכה דרורי – יועץ משפטי של הקיבוץ הארצי
מר אריה גצלר – מזכיר האיחוד החקלאי
מר נחום ברוכי – הקיבוץ הדתי
גב’ יעל בונה – קיבוץ גבעת ברנר
מר יעקב זך – קיבוץ גבעת ברנר
מר עמי קול – דובר תנועת הקיבוץ הארצי
מר יעקב פנר – ניר אליהו
מר עמרם ששון – תנועת המושבים
מר גלעד לודר – עין איילה
מר יואל צימרמן – יבניאל, התאחדות האכרים
מר יוסף שחר – מנהל פרוייקטים וקרקעות, קיבוץ אילון
מר יאיר קמבר – מרכז משק בית אלפא
מר שמואל סלומניצקי – מהנדס, קיבוץ בית אלפא
מר חיים פורטנוי – מושב בצת
מר שמעון שושן – מושב זרעית
מר יונתן בשיא – מנכ”ל חב’ מהדרין
מר יואב שגיא – החברה להגנת הטבע
גב’ מיכל פריאלי – החברה להגנת הטבע
עו”ד אלי בן-ארי – עמותת אדם טבע ודין
גב’ בלהה ברג – האגודה לזכויות האזרח
ד”ר יצחק ספורטה – הקשת הדמוקרטית המזרחית
ד”ר סנדי קידר – הקשת הדמוקרטית המזרחית
עו”ד אביגדור פלדמן – ב”כ הקשת הדמוקרטית המזרחית
עו”ד סמדר בן נתן – ב”כ הקשת הדמוקרטית המזרחית
מר אהרון אברמוביץ’ – מנכ”ל הסוכנות היהודית
עו”ד מרק איסמעלוף – יועץ משפטי, הסוכנות היהודית
מר ירחמיאל גולדין – משרד החקלאות
עו”ד אורי זליגמן – רשם האגודות השיתופיות
פרופ’ בועז רונן – יו”ר הועדה הציבורית לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל
אדריכל שמאי אסיף – מעורכי תמ”א 35.
י”ז בכסלו תשס”א
14 בדצמבר 2000

לכבוד:
חברי צוות השרים לעניין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
מר אברהם (בייגה) שוחט – שר האוצר והתשתיות הלאומיות
מר יוסי ביילין – שר המשפטים
מר חיים רמון – שר הפנים
מר אליקים רובינשטיין – היועץ המשפטי לממשלה
הנדון: דין וחשבון של הצוות הבינמשרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית
ב- 20 בפברואר הוטל עלינו כצוות בינמשרדי לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שבאו לידי ביטוי, בין היתר, בעתירות לבג”צ (כתב המינוי – נספח 1).
במסגרת זאת בחנו את המדיניות הנוכחית לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שבבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל, כפי שהיא משתקפת בהחלטות שונות, בארבעה היבטים:
שוק הדיור – היבט זה בוחן את המדיניות אך ורק מנקודת ראות הביקושים בתחום הדיור (בעיקר לצרכי מגורים) אל מול ההיצע הפוטנציאלי, כאשר המטרה המקרו-כלכלית בתחום זה הינה אספקת הביקושים בתחום הדיור למניעה של עליית מחירים ותוך שאיפה אף להורדת מחירי הדיור.

שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון – היבט זה בוחן עד כמה המדיניות עולה בקנה אחד עם יעדי התכנון, שבבסיסם שמירה עד כמה שניתן על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) – היבט זה בוחן את ההשלכות של ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על ההיבטים החברתיים, השמירה על נכסי הציבור (קרקע היא אחד מנכסי כלל הציבור) והחלוקה השוויונית שלהם בין הקבוצות השונות בחברה, בעיקר בין החוכרים החקלאיים ואלו שאינם חוכרים קרקע חקלאית.
נקודת המבט של חוכרי הקרקע החקלאית – ניתוח סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית צריך לבחון את השפעת ההחלטות הקיימות ושינויין גם על חוכרי הקרקע החקלאית שחלקם מעבדים את הקרקע שנות דור ולהם זכויות היסטוריות רבות.
בחינה זו התבססה גם על ניתוח המצב המשפטי על פי חוות דעת משפטית שהוצגה על ידי משרד המשפטים.
לדעת הצוות הבינמשרדי לא ניתן בסוגייה כה מורכבת לגבש המלצות על בסיס היבט אחד בלבד, שכן עלולה להיות בכך פגיעה בהיבטים אחרים שאף הם חשובים. לפיכך בחנו כל אחת מההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, בארבעת ההיבטים שפורטו לעיל, ועל סמך בחינה זאת גיבשנו המלצות אשר לדעתנו יוצרות איזון ראוי בין ההיבטים השונים.
במסגרת בחינת ההיבטים השונים מצאנו לנכון להמליץ על חיזוק וביסוס זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע, וכן על חיזוק וביסוס זכויות החוכרים החקלאיים בתנאי ”נחלה” בחלקת המגורים. ביסוס הזכויות בחלקת המגורים יכלול: מתן אפשרות מוסדרת לפיצול מבנה או מגרש מהנחלה, קביעת זכויות לעתיד אם מוסדות התכנון יאשרו בנייה נוספת בחלקת המגורים והיערכות לרכישת זכויות נוספות בחלקת המגורים בדרך של חוזה חכירה מהוון, כל זאת בתנאים הקבועים בגוף הדו”ח.
שינוי זה ייצור לראשונה, במידה רבה, הקבלה בין חלקת המגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות.
אשר לקרקע חקלאית שייעודה משתנה, עמדת הצוות היא כי האיזון הראוי בין ההיבטים השונים מחייב מספר תיקונים בהחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בעקבות גל העלייה ההמונית מברית המועצות. עיקר השינויים נדרשים באיזור המרכז ואילו בפריפריה השינויים המוצעים שוליים.
ראוי גם להדגיש כי חיזוק וביסוס זכויות החקלאים בתחום העיבוד החקלאי ובתחום חלקת המגורים מתייחס לכלל הישובים החקלאיים. לעומת זאת, שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) צפוי לחול בשני העשורים הקרובים, על פי ניתוחי גורמי התכנון, לגבי מספר מצומצם של ישובים כפריים (רובם במרכז הארץ).
אנו מקווים כי הניתוח שערכנו וההמלצות הנלוות לניתוח יסייעו לקבלת החלטות בתחום חשוב זה.
בתחילת עבודת הצוות החליף מר עופר גרידינגר את גב’ דינה רצ’בסקי כנציג מינהל התכנון במשרד הפנים. ביוני 2000 סיים מר אבי דרכסלר את שירותו כמנהל מינהל מקרקעי ישראל והצוות מודה לו על תרומתו. מר מירון חומש התמנה כמנהל מינהל מקרקעי ישראל וצורף כחבר בצוות במקומו. כמו כן מתחילת עבודת הצוות צורף, על דעת צוות השרים, מר גדעון ויתקון כמשקיף מטעם הקרן הקיימת לישראל.
ברצוננו להודות לאלו אשר סייעו לנו רבות בעבודתנו: גברת ימימה מזוז – היועצת המשפטית למשרד האוצר, מר דרור קריספין – לשעבר מנהל האגף החקלאי במינהל מקרקעי ישראל, מר גבי דרוקר – עוזר מנכ”ל מינהל מקרקעי ישראל, מר אבי גפן – סגן הממונה על התקציבים, מר אלדר דוכן – הלשכה המשפטית משרד האוצר, גברת אלינור הורביץ – משרד המשפטים, ומר ערן פייטלסון – יועץ מינהל התיכנון – משרד הפנים.
תודה מיוחדת למר קובי הבר מאגף התקציבים אשר ריכז ביעילות את עבודת הצוות.
ב ב ר כ ה,
_________ ________ ____________ ____________
דוד מילגרום ד”ר גבי גולן יעקב אפרתי מירון חומש
(יו”ר)
______________ ________ ___________ _____________
ד”ר מרדכי כהן (קדמון) אורית סון עופר גרידינגר גדעון ויתקון
(משקיף)
העתק:
מר אהוד ברק – ראש הממשלה ושר החקלאות
תוכן עניינים
עמודים
1.הקדמה 7

2.עיקרי ההמלצות 9

3.מדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל 19

4.מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית 23
א.כללי 23

ב.שינוי ייעוד לשימושים שאינם לצרכים של חוכרי הקרקע החקלאית 23

ג.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת החוכרים 30

ד.שינוי ייעוד לצרכי הרחבת הישובים החקלאיים 33

5.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – ניתוח המדיניות בהיבטים השונים 35

א.כללי 35

ב.היבט שוק הדיור 36
1.כללי 36
2.הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 36
3.תפוקות כמותיות של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 37
4.צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד 38
5.סיכום – היבט שוק הדיור 39
ג.היבט השמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון 40
1.כללי 40
2.עיקרי מדיניות התכנון בישראל וזיקתה לקרקע חקלאית 41
3.שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) אל מול יעדי התכנון 43
4.שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים (החלטה 737) אל מול יעדי התכנון 45
5.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717) אל מול יעדי התכנון 45
ד.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) 46
1.כללי 46
2.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד על פי החלטות שנות התשעים 47
3.עיקרי הטענות שהוצגו בהיבט החברתי 52
ה.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית 54
1.כללי 54
2.נקודת ראות תנועות ההתיישבות 54
3.נקודות ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים 56
4.השלכות ההחלטות הקיימות על חלק מהחוכרים 56
5.חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית 57
6.חשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים בעיני חוכרי קרקע חקלאית 58
6.העקרונות המומלצים בתחום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית 59
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים 59
ב.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) 60
1.כללי 60
2.חיזוק וביסוס זכויות וחובות החוכר החקלאי בעיבוד הקרקע 61
3.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים 63
4.התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים 67
ג.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב החקלאי 79
1.כללי 79
2.הכללים בעת שינוי ייעוד לצרכי הרחבת היישוב 81
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה 83
1.כללי 83
2.שינוי ייעוד לצורך מתחמי תעסוקה 83
3.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת חוכר בנחלה 85
4.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה 85
ה.המלצות אחרות 87
7.דרך יישום שינוי המדיניות – הוראות מעבר 88
8.נספחים 93
נספח 1 – כתב המינוי של הצוות הבינמשרדי והחלטת הממשלה בעניין 93
נספח 2 – רשימה של מציגי העמדות בעל פה בפני הצוות הבינמשרדי 95

1.הקדמה
הצוות הבינמשרדי החל את עבודתו ב- 27 בפברואר 2000, וקיים מאז 24 ישיבות עבודה.
במסגרת עבודת הצוות נערך שימוע בכתב לכל מי שביקש להביע את עמדתו. דבר האפשרות להביע עמדה פורסם בעיתונות היומית. מאות אזרחים מהישובים החקלאיים ומחוץ להם, וכן ארגונים שונים הנוגעים לעניין הביעו עמדתם בכתב במסגרת זאת.
בהמשך לשימוע בכתב, ביקש הצוות הבינמשרדי ממספר גורמים מרכזיים הנוגעים בדבר להבהיר ולהרחיב נושאים שונים בעל פה. במסגרת זאת הופיעו בפני הצוות הגורמים הבאים:
– המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע. המטה ייצג את תנועות ההתיישבות הבאות: הקיבוץ הארצי, תק”מ, תנועת המושבים, התאחדות האיכרים, הקיבוץ הדתי, האיחוד החקלאי, המרכז החקלאי, משקי פאג”י, משקי חירות בית”ר והעובד הציוני. נוסף על חברי המטה ויועציהם המשפטיים, הופיעו בפני הועדה מטעמם מספר מומחים וכן נציגים של ישובים חקלאיים.
– שיח חדש – הקשת הדמוקרטית המזרחית.
– האגודה לזכויות האזרח.
– החברה להגנת הטבע.
– עמותת אדם טבע ודין.
– חברת מהדרין.
רשימה מלאה של אלו אשר הופיעו בפני הצוות הבינמשרדי – בנספח מספר 2.
מעבר לכך, הצוות הבינמשרדי שמע, על פי בקשתו, סקירות מקצועיות שהוצגו על ידי: משרד החקלאות, מינהל מקרקעי ישראל, הקרן הקיימת לישראל, משרד המשפטים, הסוכנות היהודית, מינהל התכנון במשרד הפנים, עורכי תמ”א 35, רשם האגודות השיתופיות, יו”ר הועדה הציבורית לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל (”ועדת רונן”) – רשימה מלאה בנספח מספר 2.
תהליך גיבוש ההמלצות של הצוות כלל:
– עיון במדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל.
– עיון במדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית.
– ניתוח המדיניות הנוכחית בנושא שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בהיבטים הבאים:
– שוק הדיור.
– שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון.
– שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי).
– נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית.
ניתוח זה נשען בין השאר על בסיס העמדות שהתקבלו בכתב ואלו שהושמעו בעל פה בפני הועדה, וכן דו”חות קודמים בנושא זה.
– גיבוש ההמלצות על בסיס הניתוח שלעיל.
2.עיקרי ההמלצות
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים
המלצות הצוות מבוססות על ניתוח של כל אחת מההחלטות שהתקבלו בעבר בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בארבעה היבטים שונים ומתן ביטוי לאיזון הראוי, לדעת הצוות, של ההיבטים לגבי כל אחת מההחלטות.
ההחלטות המרכזיות שהינן בתוקף כיום בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
– שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727).
– שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים החקלאיים (החלטה 737).
– שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717 ועוד).
ההיבטים שנותחו בהתייחס לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
– שוק הדיור.
– שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון.
– שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי).
– נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית.
עיקרי ההמלצות המפורטות להלן הן כאמור פרי ניתוח של ההיבטים השונים שנדונים בהרחבה בגוף הדו”ח.
ב.חיזוק אחיזתם של החקלאים בקרקע לצורך עיבוד חקלאי
מאחר שמדינת ישראל הינה כבר כיום מהמדינות הצפופות בעולם ותחזיות שנערכו במסגרת תכנית ”ישראל 2020” מצביעות על כך שעד שנת 2020 – יוכפל השטח הבנוי כיום, יש מקום להמעיט ככל שניתן בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, וכפי שהמליצו גורמי התכנון להתמקד בעיבוי וחיזוק הערים, ובמקרים שהדבר הכרחי – לבנות בנייה רוויה בשולי הערים בלבד.
מדיניות זאת מחייבת דווקא לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע, שכן עיבוד חקלאי של הקרקע תורם לשמירת הקרקע ומתאפיין בדרך כלל בהשפעות חיצוניות חיוביות.
לפיכך סבור הצוות כי יש מקום לחזק ולבסס את הזכויות וגם את החובות של החקלאי בעיבוד הקרקע כמפורט להלן וכן לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.
1.חוזה חכירה לדורות
כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.
2.מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים
יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.
3.חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה
חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזה החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.
4.חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע
ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו.
ג.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים
כאמור לעיל, מוצע לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בתנאי נחלה בחלקת המגורים שתוגדר להלן:
”חלקת המגורים” במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים על פי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א’ (”השטח הצהוב”), אך לא יותר מ- 2.5 דונם לנחלה.
”חלקת המגורים” בקיבוץ תוגדר ”כשטח המחנה” אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים מהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.
במסגרת זאת מוצע לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין שתי חלופות: החלופה הראשונה ניתנת ליישום מהיר יחסית והיא כוללת שינויים בחוזה החכירה המקובל כיום, כפי שנפרט להלן. החלופה השנייה מחייבת היערכות מוקדמת הן של מינהל מקרקעי ישראל והן של חוכרי הקרקע, ובבסיסה האפשרות שתינתן לבעל הנחלה לרכוש זכויות בחלקת המגורים במסגרת של חוזה חכירה מהוון.
כאן המקום להבהיר כי אין בכוונת הצוות להתערב או להשפיע בכל הקשור לאופיו של היישוב החקלאי, ויש מבין ההמלצות בתחום זה כאלו שהרלוונטיות שלהן לגבי הקיבוצים אינה מיידית, ואולם מוצע כי הזכויות יעמדו לרשות החוכרים על מנת שאם בעתיד הן תהיינה רלוונטיות ניתן יהיה אז לממשן.
1.חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של שינויים בחוזה החכירה (החלופה הראשונה)
בחלופה זאת ישונו תנאי החכירה של הנחלה וחוזה החכירה יתוקן בהתאם, וזאת בנושאים הבאים:
א.ביטול סעיף ”שינוי הייעוד” לגבי חלקת המגורים
הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי ”חלקת המגורים”.
ב.פיצול מבנה או חלקת קרקע על פי זכויות הבנייה כיום
חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך ”חלקת המגורים” שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.
בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע. אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (צירוף מגרש לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.
תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים כאמור, ייערך חוזה חכירה מהוון לחלק המפוצל, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני (במקרה זה לא חל על החוכר היטל השבחה).
באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות מעבר לדמי החכירה שפורטו לעיל.
בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.
ג.פיצול מבנה או חלקת קרקע במידה שזכויות הבנייה תורחבנה בעתיד
במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), בחלקת המגורים, המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.
2.חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של רכישת זכויות (חוזה חכירה – (החלופה השנייה)
מינהל מקרקעי ישראל יערך לחלופה שעל פיה ניתן יהיה לתקן את חוזה החכירה לנחלה במושב, כך שבעל הנחלה יוכל לרכוש תוספת זכויות ”בחלקת המגורים” על פי הגדרתה כאמור במסגרת של חוזה חכירה מהוון. (במסגרת זאת יהיה צורך בין השאר להכין תשריטים לצרכי רישום, תכניות מפורטות ולהסדיר את המערכת החוזית בהתאם).
שיעור דמי ההיוון בגין רכישת הזכויות כאמור, ייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שהמינהל יערוך תחשיב לגבי שיעור ההיוון הנדרש, תוך התחשבות בין השאר בהיבטים הבאים:
א.גובה דמי החכירה שהחוכר שילם למינהל מקרקעי ישראל עד מועד רכישת הזכויות.
ב.הזכויות הניתנות בעת רכישתן (פטור מדמי הסכמה, מעבר לתשלום ”דמי היתר” בעת תוספת זכויות, אפשרות הפיצול ועוד).
ג.ההתאמות הנדרשות לרכישת זכויות במגזר העירוני.
לאחר ביצוע רכישת הזכויות בחלקת המגורים בהגדרה לעיל, יחולו לגביה הכללים הנהוגים בחוזים עירוניים מהוונים של בנייה צמודת קרקע.
שינוי זה ייצור לראשונה במידה רבה הקבלה בין חוזה החכירה למגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, בהתאמות הנדרשות.
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727)
נקודת האיזון בין ההיבטים השונים הראוייה לדעתנו הינה הפחתה משמעותית של התמורה בעת שינוי ייעוד של קרקע חקלאית באזורי הביקוש, תוך הותרת תמריץ כלשהו לשם מתן מענה להיבטי שוק הדיור.
1.שיעור התמורה הנהוג כיום על פי החלטה 727 ישונה כמפורט להלן:
– באזור המרכז – 10% במקום 27%.
– באזור עדיפות ב’ – 20% במקום 28%.
– באזור עדיפות א’ – 31% במקום 29%.
(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).
התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאויישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאויישות באגודה.
2.שיעור התמורה המפורט לעיל יפחת בעת שינוי ייעוד בהיקפים גדולים במיוחד וזאת כדי לתמרץ ציפוף מירבי של השטחים שישונה יעודם, למנוע יוזמות לשינוי ייעוד של כל השטח החקלאי ולצמצם במקרים חריגים אלו את פוטנציאל ההתעשרות, כמפורט להלן:
א.באגודה חקלאית – חכירה בתנאי נחלה
אזור מרכז הארץ
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 200
10% 200-400
9% 400 ויותר
8%
אזור עדיפות ב’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 250
20% 250-500
18% 500 ויותר
16%
אזור עדיפות א’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)
שיעור התמורה עד 300
31% 300-600
27% 600 ויותר
24%
בנקודה זאת חברת הצוות גב’ אורית סון סבורה כי, ראוי להסתפק בפיצוי הקבוע בהסכם החכירה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו”ח. יחד עם זאת, פיצוי מוגדל, המופעל ככלי מדיניות לאור צרכי שוק הדיור ופיתוח העיר, אין בו פסול מבחינה משפטית ובלבד שאינו חורג מהמידה הסבירה. הפיצוי המוצע על ידי הצוות, כאמור לעיל, עומד לדעתה בדרישה זו.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי יש מקום להעמיד את שיעור התמורה על פי החלטה 727 על 15% במרכז הארץ, 30% באזור עדיפות ב’ ו- 40% באיזור עדיפות א’ וכי בשיעורים אלו אין צורך בשיעורים מופחתים כתלות בהיקף השטח שמשתנה ייעודו, וזאת מטעמים שיפורטו בפרק 6 בדו”ח.
ב.חוכר פרטי לטווח ארוך
לגבי חוכר פרטי לטווח ארוך, יחולו השיעורים שיונהגו לגבי אגודה חקלאית תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות לגודל החלקה.
ג.חברה לעיבוד חקלאי
לגבי חברה לעיבוד חקלאי יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית.
3.מינהל מקרקעי ישראל יוכל להציע לחוכר ובהסכמתו פיצוי בקרקע חקלאית במקום זו ששונה ייעודה והושבה למינהל, וזאת במיקום שיוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. לשם כך יוכל המינהל לערוך מכרזים להשבת קרקע חקלאית שיכללו מחיר מקסימום.
ה.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב
מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 737, בתיקונים הבאים:
1.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין ההרחבה
חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים במרכז הארץ. באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.
2.דרך קביעת דמי החכירה
א.מחיר הקרקע ייקבע בשומה פרטנית לכל מגרש, על פי מלוא היקף זכויות הבנייה המאושרות בתכנית מתאר מפורטת.
ב.יש לקבוע הוצאות פיתוח נורמטיביות שיכללו, בין השאר, מרכיב של הוצאות פיתוח עבור ”תשתיות על”, אשר יהוו בסיס לצורך קביעת ערך הקרקע בעת השמאות. ”תשתיות העל” ייקחו בחשבון השקעות בשטח הישוב הותיק שהינן נדרשות לצורך ההרחבה. ”תשתיות העל” כאמור לעיל יהיו בתאום או בביצוע המועצה האיזורית. מוצע כי מינהל מקרקעי ישראל יקבע כללים ליישום עיקרון זה, על מנת לפשט את תהליכי הביצוע.
3.שטח המגרש לצרכי הרחבה
במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על 3 יחידות דיור לדונם (כ- 350 מ”ר ליחידת דיור במקום 500 מ”ר כיום), ואילו באיזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ”ר).
הצורך לחסוך בקרקע מחייב לשאוף לכך שפיתוח ושיווק המגרשים יהיה עד כמה שניתן בתחומי היישוב ובמיוחד בשטחים הציבוריים שאינם בנויים, או בצמוד לדופן היישוב הקיים, ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול בהתאם.
ו.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה
מוצע להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 717 בתיקונים הבאים:
1.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה
תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד חדש לצרכי תעסוקה במרכז הארץ ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.
חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
2.שטח מתחם התעסוקה
התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל קיים או בונה מפעל נוסף לצרכי האגודה. לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים. התחרות הבלתי הוגנת והנזק המשמעותי לתכנון נגרם כאשר נעשה שימוש ברוב השטח המותר כיום לצרכי מתחם תעסוקתי (250 דונם במרכז הארץ). במקרים אלו נוצרים אזורי מסחר גדולים ועיוותים שונים.
מוצע לקבוע כי השטח החקלאי המירבי שניתן יהיה לשנות את ייעודו לצרכי מתחם תעסוקה יעמוד על 75 דונם באזור המרכז, 100 דונם באזור עדיפות לאומי ב’ ו- 150 דונם באזור עדיפות לאומית א’. (בהקשר זה עמדתו של חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) מפורטת בפרק 6 בדו”ח).
יש להמשיך לראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאית ולא כמיזם בתחום הנדל”ן.
3.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה
א.על מינהל מקרקעי ישראל ועל רשויות האכיפה לפעול לאכיפת החוק ולהסרת המבנים הבלתי חוקיים.
ב.על בסיס קביעת היועץ המשפטי לממשלה, על מינהל מקרקעי ישראל לגבות מבעל הנחלה דמי שימוש ראויים מבלי שהדבר ייחשב מתן הכשר לקיומו של המבנה הבלתי חוקי.
ג.פיזור ועדות מקומיות שאינן נוקטות בצעדים הנדרשים למניעת התופעה בתחום שיפוטן ולמנות תחתן ועדות תכנון מקומיות קרואות, כפי שמוצע בהצעת החוק הממשלתית (מספר 2929).
ד.כל טיפול של מינהל מקרקעי ישראל בבעל נחלה, ובכלל זה בתחום חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים וחיזוק זכויות עיבוד הקרקע בהתאם להמלצות הצוות, יותנה בהסרת כל השימושים הבלתי חוקיים שבשטח הנחלה.
ה.יש לגבות מחיר מים כמקובל בעיר בגין אספקת מים לשימושים שאינם חקלאיים כאמור, ולא את המחיר המיועד לצרכים חקלאיים שהינו מחיר מסובסד.
ו.יש לזרז את ההסדרה החוקית של המבנים אשר עומדים בכללים שנקבעו.
ז.המלצות אחרות
1.כל זמן שממשיך משטר של מכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי.
2.יש לטפל באופן פרטני בחוזים ייחודיים המצויים בידי חלק מהחוכרים החקלאיים.
3.במהלך עבודת הצוות הבינמשרדי הגענו למסקנה כי לאור תהליכים ארוכי טווח המתרחשים בחלק מהישובים החקלאיים יש מקום לקבוע תהליך של מעבר מישוב חקלאי שיתופי לישוב חקלאי שאינו שיתופי או לישוב קהילתי למקרים שבהם יבקשו זאת חברי הישוב החקלאי השיתופי. במסגרת זאת יש מקום להתייחס להיבטים משפטיים, להיבטי מקרקעין ולהיבטים רבים נוספים. מוצע להערך לכך מבעוד מועד, שכן יכול שבשנים הקרובות נושא זה יעמוד על הפרק.
ח.הוראות מעבר
בגוף הדו”ח מפורטות הוראות מעבר מהמצב הקיים למצב החדש עם אישור ההמלצות, לרבות הוראות מעבר בנוגע להסדר הקיבוצים.
3.מדיניות החכרת קרקע חקלאית בישראל
א.כללי
המדיניות להחכרת קרקע חקלאית, מטבע הדברים, הינה רחבה ומקיפה וכוללת היבטים שונים ופרטים רבים. בפרק זה אין כוונה להציג את המדיניות על כל היבטיה, אלא להביא רק מספר עקרונות של המדיניות, אשר רלוונטיים לסוגיות שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית שתפורט בהמשך.

ב.מסירת קרקע חקלאית בדרך של חכירה בלבד
בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1 משנת 1965 נקבעו בין השאר העקרונות הבאים:
1.”קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד, לייצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים, וכן לצרכי הייצור החקלאי” (סעיף 1).
2.”קרקע חקלאית תוחכר לתקופה שלא תעלה על 49 שנה. משתמש החוכר בקרקע למטרות החכירה תוארך זכות החכירה לבקשתו לתקופה נוספת של 49 שנה לשימוש לאותן מטרות.” (סעיף 3).
ג.החכרת קרקע חקלאית במסגרת של ”נחלות”
על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל (מספר 1) משנת 1965, קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של ”נחלות”. ”נחלה”, הוגדרה ”כחלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע על ידי שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קק”ל, או רשות הפיתוח והוחכרה לתקופה ארוכה למתיישב לצורכי פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בחלקה זו”.
מכסת הקרקע לכל נחלה הועמדה בדרך כלל בהיקף שבין 25 דונם ל- 80 דונם, והיא נקבעה בהתאם למאפייני המשק שנבעו מתנאי האקלים, טיב הקרקע ומקורות המים בכל אזור. כך למשל נחלות שהתבססו בעיקר על בעלי חיים (משק החלב, ביצים) זכו להקצאת קרקע בהיקף קטן מזה שנקבע למשקים שהתבססו על גידולי שדה או מטעים. לעתים גודל הנחלה נקבע גם מהמציאות ההיסטורית שהיתה בעת ההקמה של היישוב וממגבלות מצאי הקרקע.
כעקרון גודל הנחלה נקבע בזמנו על בסיס חישוב של הכנסה נורמטיבית שבעל הנחלה אמור היה להפיק על בסיס מאפייני המשק שהיו ידועים במועד קביעת גודל הנחלה. ממועד זה, לא שונה גודל הנחלה, על אף שבמקרים רבים השתנו סוגי הגידולים ומאפייני המשק.
דמי החכירה של נחלה חושבו בעבר בשיעור מסוים (2%) מההכנסה הנורמטיבית הנקייה שהנחלה אמורה להניב, ומאחר והכנסה זו אמורה היתה להיות זהה בכל אזורי הארץ, גם גובה דמי החכירה נקבע באופן אחיד בכל הארץ, וכיום סכום זה עומד על כ- 600 שקלים לשנה לנחלה, ללא תלות במיקומה או גודלה (למעט אזורים ומקרים מסויימים שלגביהם נקבעו הנחות בדמי החכירה).
כך יוצא שבעל נחלה חקלאית משלם למעשה דמי חכירה נמוכים הנגזרים מהתפוקה החקלאית, בין אם הנחלה נמצאת במרכז הארץ ובין אם היא בפריפריה הרחוקה.
עוד נקבע בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל כי חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות לשמן הוחכרה הקרקע, ואם בעל הנחלה אינו מקיים חובה זאת תוחזר הנחלה למינהל.
נוסף על כך נקבע גם העיקרון בדבר אי פיצול הנחלה, מתוך תפיסה שהנחלה היא יחידת ייצור חקלאית אחת ויש לשמרה ככזו לצורך הבטחת ייעודה כמשק חקלאי לדורות.
על פי מדיניות הקצאת הקרקע לנחלות במושבים, ניתן להקים בחלקה א’ של הנחלה בית מגורים עבור המתיישב ויחידת מגורים שנייה למגורי דור ההמשך, בשטח של עד 160 מ”ר לכל יחידה. בנסיבות מיוחדות מותרת בנייה של יחידת מגורים שלישית בשטח של עד 55 מ”ר. בגין יחידות דיור אלו לא משולם תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל מעבר לדמי החכירה לכלל הנחלה.
בקיבוצים מותרת בניית יחידות דיור ללא הגבלה וללא תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל, ובלבד שהבנייה הינה בשטח ”המחנה” ולמגורי חברי הקיבוץ. שטח המחנה הוא שטח האיזור הבנוי של הקיבוץ למטרת מגורים, מבני משק ומבני ציבור, שטח זה על פי רוב מסומן ומזוהה בתוכנית מיתאר מפורטת.
סך כל שטחי הנחלות באגודה חקלאית מוגדר כיום כשטח ”המשבצת” של האגודה.
במסגרת ההסדר של החכרת קרקע בתנאי נחלה כלולים כיום 722 ישובים (מתוכם 452 מושבים ו- 270 קיבוצים), הכוללים כ- 65 אלף נחלות. סך כל שטחי הקרקע לנחלות מגיע ל- 2.8 מיליון דונם, מתוך 4.2 מיליון דונם שהינם שטחי קרקע לעיבוד חקלאי בישראל (ללא שטחי מרעה).
ד.חוזה חכירה תלת-צדדי
מסיבות היסטוריות שונות ולאור פעולתה של הסוכנות היהודית כגורם מיישב, הוקמו חלק מהישובים שנוסדו לאחר קום המדינה על קרקע שנמסרה לסוכנות בחכירה לתקופות קצרות, ובאמצעותה לאגודות ולמתיישבים כבני – רשות. במסגרת החלטה מספר 14 של מועצת מקרקעי ישראל שבה נקבע הסדר ההחכרה כאמור לסוכנות היהודית, נקבע גם כי הסדר זה יחול כל עוד היישוב נמצא בטיפול הסוכנות היהודית ומשסיימה הסוכנות היהודית את טיפולה ביישוב היא תהיה זכאית לרישום משכנתא להבטחת השקעותיה. הסדר זה מתבטא בהסכם תלת-צדדי: מינהל מקרקעי ישראל, הסוכנות היהודית והאגודה החקלאית.
על פי ההסכם מושכרת הקרקע לסוכנות היהודית לתקופות קצרות של 3 שנים וניתנת לאגודות ולמתיישבים הרשות להחזיק בקרקע ולעבדה. במסגרת זאת נמצאים כיום כ- 330 ישובים חקלאיים.
במהלך השנים הודיעה הסוכנות היהודית למינהל מקרקעי ישראל על ישובים שהתבססו ועל כך שהפסיקה לטפל בהם, ולפי בקשתה הועברו ישובים אלו לחוזה דו צדדי עם מינהל מקרקעי ישראל.
בשנים האחרונות נבלם תהליך זה של העברת ישובים שהתבססו לחוזה דו-צדדי בשל דרישת הסוכנות היהודית לקבלת חלק מהתמורות הניתנות לאגודות בגין שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית.
ה.החכרת קרקע חקלאית לזמן ארוך שלא במסגרת נחלות
קרקע חקלאית בהיקף של כ- 130 אלף דונם מוחכרת לחברות לעיבוד חקלאי, אגודות חקלאיות שאינן ישובים ולחקלאים בודדים. דמי החכירה המשולמים הם בין 40 ש”ח ל- 80 ש”ח לדונם לשנה, לפי סוג הגידול.
ו.החכרת קרקע זמנית
קרקע חקלאית בהיקף של 1.2 מיליון דונם מוחכרת כיום לזמן קצר (בין שנה לשלוש שנים) לגידולים עונתיים. הקרקע מוחכרת לאגודות חקלאיות (מעבר לשטח ”המשבצת”), לחקלאים פרטיים וכן לגורמים אחרים.
דמי החכירה לטווח קצר נקבעים על פי מחירון מיוחד שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהתאם לאזורים ולסוגי הגידולים השונים, כאשר טווח המחירים נע בין 2 ש”ח ל- 40 ש”ח לדונם לשנה.
ז.מימון עצמי של המתיישבים ברכישת הקרקע
במספר מצומצם של ישובים, בוצעה רכישת הקרקע על ידי המתיישבים או במימון משותף של הקק”ל והמתיישבים, כאשר הקרקע נרשמה על שם הקק”ל. להערכת מינהל מקרקעי ישראל גם באותם ישובים ספורים, היקף השטחים שנרכשו במימון המתיישבים או במימון משותף כאמור, נמוך מאוד לעומת השטח הכולל של ”משבצת” הישוב.
4.מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית
א.כללי
ניתן לחלק את מדיניות שינוי הייעוד של קרקע חקלאית לשתי תקופות: עד תחילת שנות התשעים ומאז. ההבדל בין שתי התקופות כפי שיובהר להלן הינו מהותי ביותר.
בתקופה הראשונה, שנמשכה עשרות שנים, הונהגה מדיניות אשר על פיה שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למטרת שימוש אחר נעשה במקרים יוצאים מן הכלל. במקרים אלו היה חוכר הקרקע זכאי לפיצויים עבור השקעותיו וזכויותיו כחוכר חקלאי בדרך של פיצוי המתייחס להכנסות החקלאיות הצפויות מקרקע (”פיצויים חקלאיים”). כמו כן התאפשר שינוי ייעוד קרקע חקלאית לצרכי תעשייה, מסחר ותיירות כאמצעי פרנסה נוספים לחברי האגודה. בגין שינויים אלו בייעוד ובשימוש בקרקע שולמה למינהל מקרקעי ישראל התמורה המלאה.
לעומת זאת, במהלך שנות התשעים התקבלו החלטות שנבעו בראש ובראשונה מצרכי הדיור שנצפו בעקבות גל העלייה הגדול, ובבסיסן – מתן פיצוי לחוכר קרקע חקלאית מעבר לקבוע בחוזה החכירה ובזיקה להיקף התמורה מהקרקע בייעודה החדש (בין בפיצוי כספי ובין בקרקע על פי הייעוד החדש). כמו כן נקבעו הנחות בשיעור התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי תעשייה, מסחר, תיירות והרחבת היקף המגורים.
בהתאם להחלטות שהתקבלו במהלך שנות התשעים, ככל שערך הקרקע בייעודה החדש היה גבוה יותר, קיבל החוכר פיצוי גבוה יותר. להחלטות החדשות שהתקבלו בשנות התשעים היו השלכות רבות במספר תחומים ואלו ינותחו בהרחבה בפרק הבא.
בפרק זה נסקור ביתר הרחבה את עיקרי המדיניות לגבי שינוי הייעוד במספר תחומים בשתי התקופות השונות, תוך התמקדות בהיקף הפיצוי או שווי ההטבה בגין שינוי ייעוד.
ב.שינוי ייעוד לשימושים שאינם לצרכים של חוכרי הקרקע החקלאית (כמו מגורים בשולי הערים)
1.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית עד שנות התשעים – ”פיצויים חקלאיים”
החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17 במאי 1965 היוותה את הבסיס לקביעת המדיניות הקרקעית בישראל.
בהחלטה זו נקבעו, בין השאר, שני הקווים המנחים הבאים בנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית:
א. ”ייעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל ייעוד או שימוש אחר, אלא במקרים יוצאים מן הכלל” (סעיף 2 בהחלטה);
ב. ”בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא” (סעיף 10 בהחלטה).
בעקבות החלטה זו קיבלה המועצה שורת החלטות ביחס להקמת ועדת פיצויים שתמונה על ידי שר החקלאות ואשר תהיה מוסמכת לקבוע את שיעור הפיצויים המגיעים לחוכר עבור קרקע חקלאית המוחזרת לחזקת המינהל והכללים לחישוב הפיצויים.
ההחלטה הראשונה בעניין זה הינה החלטה מספר 13 מנובמבר 1966 בה הוחלט על הקמת ועדת הפיצויים, הרכבה והכללים לחישוב הפיצוי (פיצוי בגין ההשקעות בקרקע ובגין הזכויות על בסיס הפיצויים שהיו מגיעים למתיישב אילו הופקעה זכותו על פי חוקי ההפקעה לצרכי ציבור).
נוהל הפסקת חכירה בקרקע חקלאית והכללים לקביעת שיעור הפיצויים עבור קרקע המוחזרת למינהל, עודכנו בנובמבר 1986 בהחלטה 343, שהינה ההחלטה האחרונה שהתקבלה בעניין זה. בהחלטה זו נקבע כי במקרה של שינוי ייעוד יינתן לחוכר פיצוי עבור זכויות החכירה ועבור הפגיעה בהכנסות המתיישב, כאשר סכום הפיצוי יקבע על ידי ועדת הפיצויים על בסיס הפיצויים שהיו מגיעים למתיישב אילו הופקעה הקרקע על פי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור הקיימים בעת ביטול זכות החכירה.
החלטה זו איחדה למעשה את הכללים שנקבעו בהחלטות המועצה הקודמות בעניין ויצרה מנגנון וכללים אחידים לקביעת סכום הפיצוי, תוך שמירה על העיקרון של תשלום פיצויים בגין הזכויות וההשקעות בקרקע בלבד, בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים כאמור, תוך מתן זכות ערעור לבית המשפט תוך 60 יום ממועד קבלת החלטת הוועדה.
במקרים שבהם בוצע שינוי ייעוד של קרקע חקלאית, פסקה ועדת הפיצויים את גובה הפיצוי בהתאם לסוג הגידול החקלאי (בעל, שלחין או מטע) ללא כל זיקה לערכה הצפוי לאחר שינוי הייעוד.
מדיניות זו שנקבעה כאמור עם הקמת מינהל מקרקעי ישראל לא היוותה שינוי מהותי לעומת התקופה הקודמת, שכן ברוב חוזי החכירה שנחתמו על ידי הקרן הקיימת לישראל ועל ידי פיק”א, טרם הקמת מינהל מקרקעי ישראל, נכלל סעיף לפיו במקרה שהקרקע תידרש לצרכים ציבוריים או לאומיים יהיה המחכיר רשאי להפקיע את זכותו של החוכר בקרקע והחוכר יהיה זכאי לפיצוי בגין השקעותיו בקרקע.
במקצת מהחוזים שהיו נהוגים לפני הקמת מינהל מקרקעי ישראל לא נקבע במפורש מה קורה בעת שינוי ייעודה של הקרקע, ובדרך כלל נקבע כי בתום תקופת החכירה מחודשים החוזים לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה, באותם תנאים או בתנאים שיהיו נהוגים אצל המחכיר באותו המועד. על פי הערכת מינהל מקרקעי ישראל, היקף הקרקע המוחכרת על פי חוזים אלו הינו נמוך ביותר ביחס להיקף הקרקע החקלאית המוחכרת במסגרת ”החוזים הרגילים” כאמור.
לצורך יצירת אחידות בתנאי החכרת קרקע חקלאית, החליטה מועצת מקרקעי ישראל בשנת 1971 כי תנאי לחתימת חוזה חכירה בתנאי נחלה הוא ביטול כל חוזה אחר, שהיה קיים קודם לכן לגבי שטח ”המשבצת” או הנחלה (או חלק ממנה) וכי החכירה תהיה בתנאים הנהוגים במינהל במועד חתימת החוזה (החלטה מספר 108).
בהתאם להחלטה זו ולשורת החלטות מיוחדות שהתייחסו לסוגי הישובים השונים, הוכנו על ידי המינהל חוזי חכירה לדורות לכל צורות ההתיישבות (קיבוצים, מושבי עובדים, מושבים שיתופיים, כפרים שיתופיים, מושבים וכו’), אשר בכולם נכללו סעיפים ביחס למטרת החכירה (מגורי המתיישב ועיבוד הקרקע לצרכי חקלאות), וביחס להשבת הקרקע למינהל במקרה של שינוי ייעוד, תמורת פיצוי בגין ההשקעות והזכויות בקרקע בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים המתמנית לצורך כך על ידי שר החקלאות על פי החלטות המועצה.
רוב רובן של האגודות החקלאיות, אשר החזיקו בחוזי חכירה עם הקק”ל או פיק”א מהתקופה שלפני הקמת המינהל, ביטלו חוזים אלו, בין היתר לאור העובדה ששטחי העיבוד עליהם חלו החוזים אלו היו בדרך כלל זניחים בגודלם לעומת השטחים שנמסרו להם על ידי מינהל מקרקעי ישראל לצורך השלמת ”המשבצת”.
ראוי לחזור ולציין כי המדיניות שפורטה לעיל בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית הופעלה הלכה למעשה במשך עשרות שנים עד תחילת שנות התשעים.
למדיניות עקבית זו שפעלה במשך עשרות שנים היו שני יוצאים מן הכלל:
א.ב- 1973 החליטה המועצה לאפשר הקצאת קרקע לחוכר החקלאי לפי הייעוד החדש בתשלום דמי חכירה מופחתים, או מתן פיצוי בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה (החלטה 123). החלטה זו כוונה למעשה לשטחים חקלאיים מצומצמים שהוחכרו לפני קום מינהל מקרקעי ישראל על ידי רשות הפיתוח בחכירות לזמן ארוך בתחומי הערים, ללא סעיף שינוי ייעוד בחוזה.
בשנת 1975 קבעה מועצת מקרקעי ישראל במפורש כי החלטה זו (123) לא חלה על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה, וב- 1979 בוטלה ההחלטה סופית, מבלי שלמעשה נעשה בה שימוש משמעותי.
ב.בשנת 1984 התייחסה מועצת מקרקעי ישראל למקרים בהם חוזה החכירה אינו כולל סעיף שינוי ייעוד לפיו הקרקע חוזרת למינהל תמורת פיצוי בגין ההשקעות והזכויות בקרקע (המדובר בחוזים מהתקופה שקדמה להקמת המינהל). החלטה זו קבעה כי במקרים אלו יקצה המינהל לחוכר שטח שלא יעלה על 20 דונם מתוך השטח ששונה ייעודו, תמורת תשלום מופחת. החלטה זו לא חלה על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה (החלטה 296).
בשנת 1989 נקבע הסדר חדש עבור חוזי החכירה החריגים כאמור, לפיו יוכל המינהל, לפי שיקול דעתו, להציע לחוכר להחזיר את הקרקע למינהל תמורת פיצוי בשיעור של 25% מערך הקרקע ביעוד החדש בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע לפי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך כל הפיצוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע ביעודה החדש, או לחילופין להקצות את הקרקע לחוכר תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע (שיחושבו כתשלום בגין 91% מערך הקרקע) ביעודה החדש, בניכוי שווי השקעותיו בקרקע לפי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך כל הפיצוי לא יעלה על 20% מערך הקרקע בייעוד החדש.
היקף תחולתה של החלטה זו (מספר 432) היה מוגבל למיעוט של שטחים שאינם מוחכרים בתנאי נחלה, או שבחוזה החכירה לגביהם לא נקבע שהקרקע תוחזר למינהל תמורת פיצויים חקלאיים. ההחלטה קבעה כי ביחס למקרים בהם נכלל בחוזה החכירה סעיף בדבר שינוי הייעוד, ישולמו לחוכר פיצויים כאמור בחוזה או בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים, ובכל מקרה ההחלטה לא תחול על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה.
2.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית משנות התשעים
ניצני השינוי במדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית החלו ב- 1990 ובאו לידי ביטוי מלא בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ב- 1992 ואילך.
בתקופה זו החל גל העלייה מברית המועצות ונראה היה כי ללא בניית רבבות יחידות דיור, בין השאר, על קרקע חקלאית, צפוי להיות מחסור חמור בתחום הדיור שיתבטא הן בהאמרת מחירי הדיור והן בצורך לשכן יותר ויותר עולים חדשים בדיור זמני רעוע. בעקבות זאת נוצרו לחצים לקבוע מדיניות חדשה שבבסיסה מתן תמריץ כלכלי משמעותי למחזיק קרקע חקלאית לפעול לשינוי ייעודה (בעיקר למגורים).
באוקטובר 1990 החליטה מועצת מקרקעי ישראל בהוראת שעה, שתהיה בתוקף עד סוף 1992, לאפשר לחוכר שיבקש זאת, לחכור את הקרקע ששונה ייעודה בפטור ממכרז, תמורת תשלום מלא (91%) של דמי חכירה מהוונים כמקובל במינהל, ללא פיצוי עבור הקרקע כאשר היטל ההשבחה לא יחול על החוכר (החלטה 475).
ההנחה היתה שגם בתשלום מלוא דמי החכירה על פי הייעוד החדש, יהיה תמריץ כלכלי לחוכר הקרקע החקלאית לתמוך בשינוי הייעוד של הקרקע.
החלטה זו הוחלפה ביוני 1991 (החלטה 492) תוך הוספת תנאים כגון קביעה שמטרת ההקצאה תהיה בעיקר למגורים, חוזה תקף עם החוכר שלא הופר על ידו ועוד, אולם עיקרי ההחלטה נותרו במתכונתם הקודמת (לרבות תוקף ההחלטה כהוראת שעה).
במאי 1992 חל השינוי המשמעותי ביותר במדיניות. מועצת מקרקעי ישראל קבעה הסדרים חדשים למקרה של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למטרות מגורים, תעשייה ומסחר, המבוססים על השתתפות משמעותית של החקלאים בערך החדש של הקרקע החקלאית לאחר שינוי ייעודה.
על פי החלטה מספר 533, קרקע שהוחכרה בחכירה לדורות או לתקופה שאינה פחותה מ- 21 שנה, לרבות ל”משבצות” החקלאיות של הישובים בחוזים זמניים מתחדשים, למטרת שימוש חקלאי, וייעודה שונה ביוזמת המינהל או במקום בו למדינה עניין בשינוי הייעוד, רשאי המינהל לפעול באחת מבין שתי החלופות הבאות:
א.מתן פיצוי כספי לחוכר בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע למינהל, בשיעור של 25% מערך הקרקע לפי ייעודה החדש, בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע על פי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך הפיצוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע בייעוד החדש (במקום בו נהוג מתן פטור, או הנחה ממחיר הקרקע יהיה שיעור הפיצוי ביחס למחיר הנהוג באותו מקום).
ב.לאפשר לחוכר או למי מטעמו לחכור את הקרקע ששונה ייעודה, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע בייעוד החדש (שיחשבו כ- 91%), כאשר היטל ההשבחה יחול על החוכר (במקום בו נהוגה הנחה ממחיר הקרקע יהיה שיעור התשלום 51% מהמחיר הנהוג באותו מקום).
יש לציין כי החלטה זו התקבלה על רקע הלחצים שהופעלו באותה תקופה על המינהל לשווק קרקעות לצרכי מגורים ולגרום בכך להוזלת מחירי הדירות.
מטרת ההחלטה היתה להביא ליצירת מלאי משמעותי של קרקעות לבנייה, בדרך של יצירת תמריץ כלכלי משמעותי לחוכרים, הן במסגרת הסדרי הפיצוי שנקבעו בהחלטה (תשלום דמי חכירה פחותים בשיעור 51% במקום 91% שנקבעו בהחלטה 492) והן בדרך של פתיחת אפיק ”יזמות” לפיו יכלו החוכרים החקלאיים להתקשר עם יזם או קבלן מטעמם לצורך פיתוח ובנייה על הקרקע לייעודה החדש.
כאמור, החלטה זו היוותה למעשה מהפך במדיניות מתן הפיצויים בגין קרקע חקלאית ששונה ייעודה, שכן לפי ההחלטה, על אף ההוראה המפורשת בחוזי החכירה המתייחסת למקרה של שינוי ייעוד, לראשונה נקבע כי הפיצוי ייגזר משווי הקרקע בייעודה החדש ולא משוויה החקלאי בהתאם למטרת החכירה. ההחלטה אפשרה לפטור את החוכר מלהשיב את הקרקע למינהל והותירה בידיו (או בידי ”מי מטעמו”) את היוזמה לניצול הקרקע בייעודה החדש. קביעת שיעור הפיצוי כנגזרת משווי הקרקע ביעודה החדש, ביטלה את העיקרון של תשלום פיצוי אחיד לכל החוכרים החקלאיים (בהתאם לסוגי הגידולים בקרקע) ויצרה הבדלים משמעותיים ביותר בסכומי הפיצויים ששולמו לחוכרים, בהתאם למיקום ולשווי הקרקע בייעודה החדש.
באוקטובר 1993 החליטה מועצת מקרקעי ישראל לשפר את החלטה 533, בכך שאיפשרה לקבל את הסכמת המינהל מראש לתכנון ולשינוי הייעוד (מעין RULING-PRE), בהגבלת זמן של עד 3 שנים, מתוך ציפייה כי מהלך זה יביא ליצירת המלאי המיוחל של קרקעות לבנייה ולהוזלת מחירי הדיור (החלטה מספר 611).
החלטה זו השאירה על כנן את שתי החלופות לפיצוי שנקבעו בהחלטה 533 (בשינויים קלים) אך הוסיפה הסדר לפיו ניתן יהיה לפעול על פי החלופות הקבועות בהחלטה גם קודם לשינוי הייעוד, בתנאי שהתכנון יעשה על ידי מינהל מקרקעי ישראל, או בתיאום מלא עימו ובתנאים נוספים שפורטו בהחלטה.
מעבר לבעיות אחרות שיפורטו בפרק הבא, החלטות 533 ו- 611 לא הובילו לתוצאה שמקבלי ההחלטות ייחלו לה – ואף נוצרו במקרים מסויימים מונופולים אזוריים בידי חוכרי הקרקע החקלאית או מי מטעמם, כאשר קצב שחרור הקרקע לבנייה נקבע על פי שיקולי הרווח בלבד מתוך ציפייה שערכי הקרקע יעלו בעתיד. משהתברר כי הוחטאה המטרה המרכזית של האצת הבנייה למגורים בתקופת גל העלייה, החליטה המועצה באפריל 1994 להשעות כל טיפול בעסקאות לפי החלטות אלו.
בספטמבר 1994 החליטה מועצת מקרקעי ישראל על תיקון מסוים במדיניות שינוי הייעוד על בסיס המלצות ועדת מנכ”לים שמונתה לנושא זה, שאומצו בשינויים מסוימים על ידי הממשלה.
על פי ההחלטה המתוקנת (מספר 666) שיעור הפיצוי שישולם לחוכר בתנאי נחלה בגין קרקע חקלאית ששונה ייעודה יהיה ביחס לתקבולי המינהל שיתקבלו בפועל משיווק הקרקע (27% במרכז הארץ, 28% באזור עדיפות לאומית ב’ ו- 29% באזור עדיפות לאומית א’). כמו כן נקבע בהחלטה כי במקום הפיצוי הכספי כאמור, יהיה החוכר זכאי לקבל ללא תמורה חכירה של חלק מהקרקע המשקף 27%, 28% או 29% (בהתאמה) מהזכויות בקרקע לפי הייעוד החדש.
עוד נקבע בהחלטה כי חוכר לזמן ארוך שהינו חברה לעיבוד חקלאי יהיה זכאי לפיצוי בכסף או בקרקע בשיעור מחצית הפיצוי לו זכאי חוכר בתנאי נחלה, בהתאם לאזורים השונים (13.5% במרכז הארץ, 14% באזור עדיפות ב’ ו- 14.5% באיזור עדיפות א’), מעבד עונתי מעל 15 שנה של אותו שטח יהיה זכאי לפיצוי בהתאם לסוגי הגידולים בקרקע בסכומים שפורטו בהחלטה, וחקלאי פרטי שהוא חוכר לזמן ארוך יהיה זכאי לפיצוי זהה לפיצוי שנקבע לחוכר בתנאי נחלה (בגין שטח שעד לגודל נחלה כמקובל באותו אזור ומעבר לכך בהתאם לפיצוי שנקבע למעבד עונתי).
עם קבלת החלטה 666 התקבלה גם החלטה 667 אשר קבעה את שיעורי הפיצויים לחוכרים זמניים. על פי ההחלטה, חוכר זמני המעבד את הקרקע מעל 21 שנה יהיה זכאי לפיצוי בשיעור מחצית הפיצוי שנקבע לבעל נחלה (עד לשטח השווה לשטח נחלה באותו אזור), ואילו חוכר זמני המעבד את הקרקע בין 15 ל- 21 שנה יהיה זכאי לפיצוי כספי בהתאם לסוג הגידול.
לאור החלטה מספר 640 הוקמה ועדה שתפקידה היה לדון באופן פרטני בכל העסקאות שאושרו בעבר על פי החלטות 533 ו- 611, ולהחליט על סמך קריטריונים שנקבעו, אם קיימת מחויבות משפטית להמשך ביצוע העיסקה.
כנגד החלטה 666 הוגשו מספר עתירות לבג”צ בהן נטען לניגוד עניינים של מספר חברי המועצה שהינם חוכרי קרקע חקלאית אשר השתתפו באופן פעיל בהחלטה. בעקבות פסק הדין שקיבל את הטענה כי ההחלטה נגועה בניגוד עניינים, קיבלה המועצה ביום 3.7.95 החלטה מתוקנת (מספר 727) שהיתה דומה בעיקרה להחלטות הקודמות (מספר 666 ו- 667).
החלטה זו (727) היא ההחלטה שבתוקף היום לעניין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, ולפיה מוענק לחוכר בתנאי נחלה כאמור פיצוי כספי או פיצוי בקרקע בשיעור מערך הקרקע בייעודה החדש (27%-29%).
השלכותיה של החלטה זו (727) ינותחו בהרחבה בפרק הבא.
ג.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת החוכרים
1.מדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לתעסוקה עד שנות התשעים
עוד בתקופה שקדמה להקמת מינהל מקרקעי ישראל ניתנה לאגודות הישובים האפשרות להקים בתוך שטח היישוב (”המשבצת”) ”מפעלים” בתחומי התעשייה, מלאכה, מסחר ומלונאות במגמה לגוון את מקורות ההכנסה של הישוב (מעבר לחקלאות) ובכך לסייע לפרנסת המתיישבים ולחיזוקו של היישוב.
לאחר הקמת המינהל, החליטה המועצה לאפשר הקצאת קרקע מתוך שטח ”המשבצת” למטרות התעסוקה שפורטו לעיל. במקרים אלו נערך חוזה נפרד בין האגודה לבין מינהל מקרקעי ישראל בגין מתחם התעסוקה, בתנאים שהיו נהוגים במגזר העירוני באשר להקצאת קרקע לאותם יעדים כמקובל בכל אזור ואזור.
כאמור ההקצאה ניתנה לאגודה החקלאית בלבד ללא מתן אפשרות לשלב במיזם גורמי חוץ.
2.מדיניות שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לתעסוקה בשנות התשעים
בפברואר 1990 החליטה מועצת מקרקעי ישראל לאפשר לאגודות להקים תאגידים משותפים עם גורמי חוץ לצורך הקמת מפעל למטרות תעסוקה, ובלבד שהאגודה תהיה בעלת 51% לפחות מהון המניות הנפרע בתאגיד (החלטה מספר 441). אפשרות זו ניתנה תמורת דמי חכירה מהוונים כנהוג במינהל למפעל מאותו סוג ובאותו אזור, או דמי חכירה שנתיים בשיעור 5% המהווים דמי חכירה שנתיים מלאים.
במסגרת החלטה מספר 717 שהתקבלה ביוני 1995 והתקפה עד היום, שונתה ההחלטה תוך הוספת הנחות בתשלום עבור הקרקע וכן הקלות נוספות, שעיקריה הם:
א.קרקע בשטח שבחזקת הישוב המשמשת ל”מפעל” תוצא מחוזה החכירה של הישוב.
ב.לגבי קרקע זו ייחתם חוזה חכירה נפרד בין המינהל לבין האגודה החקלאית או התאגיד שבשליטת האגודה (הגדרת בעל שליטה שונתה כך שהאגודה חייבת להחזיק לפחות ב- 26% מהון המניות הנפרע של התאגיד).
ג.בגין החוזה הנפרד (המהוון) ישולמו דמי חכירה מהוונים בשיעורים הבאים:
מרכז הארץ – 51% מערך הקרקע
איזור עדיפות ב’ – 26% מערך הקרקע
אזור עדיפות א’ – 16% מערך הקרקע
ד.היטל ההשבחה יחול על החוכרים.
ה.ההחלטה תחול רק על שטח שאינו עולה בגודלו על:
מרכז הארץ – 250 דונם לישוב
אזור עדיפות לאומית ב’ – 300 דונם לישוב
אזור עדיפות לאומית א’ – 350 דונם לישוב
ראוי לציין כי לאחר תיקון סעיף 12א’ בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, לפני כשנה, מחוייבות המועצות האזוריות בגביית היטל השבחה בשיעור מלא, ולכן שיעורי התשלום בעת ביצוע עיסקת שינוי ייעוד במרכז הארץ לפי החלטה 717 הוא כלהלן:
– דמי חכירה מהוונים בשיעור 51% מערך הקרקע.
– היטל השבחה בשיעור 50% מההשבחה.
החלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל המאפשרות הקמת מיזמי תעסוקה לחוכרי קרקע חקלאית בתנאי נחלה, הם החלטה מספר 653 מחודש יוני 1994, החלטה מספר 755 מפברואר 1996 והחלטה 880 מאפריל 2000.
החלטות מספר 653 ו- 880 קובעות תנאים להקצאת קרקע למטרת קייט כפרי בחלקה א’ של הנחלה.
החלטה מספר 755 קובעת תנאים בהם תימסר קרקע למטרת פעילות לא חקלאית בחלקה א’ של הנחלות (על פי דו”ח קדמון) כלהלן:
א. השימוש שאינו חקלאי המיועד לפרנסת החוכר יהווה חלק בלתי נפרד מהנחלה לכל דבר ועניין, ללא זכות להעבירו בדרך כלשהי לאחר וללא זכות לשותפות או להשכרה.
ב. השימוש יותר רק על פי תוכנית מיתאר מפורטת מאושרת או על פי שימוש חורג במבנה משק קיים, והכל על פי חוק התכנון והבנייה.
ג. גודל שטח הבנייה לשימוש למפעל יהיה:
– במבנה חקלאי קיים המוסב למטרה זו – עד 500 מ”ר ברוטו.
– במבנה חדש שיוקם למטרה זאת – עד 300 מ”ר ברוטו.
ד. דמי החכירה שישולמו למינהל יהיו בשיעורים הנהוגים במינהל לפי העניין ממלוא תוספת ערך הקרקע של השטח המשמש למטרה זו.
שיעורי התשלום הנגבים כיום הם בשיעורים הבאים:
מרכז הארץ – 5% דמי חכירה שנתיים
אזור עדיפות לאומית ב’ – 2% דמי חכירה שנתיים
אזור עדיפות לאומית א’ – 1% דמי חכירה שנתיים
לחילופין, כאשר מוסדות התכנון אישרו באופן קבוע שימוש לא חקלאי, רשאי החוכר להוון את השטח המיועד לפעילות הלא חקלאית בתנאים הקבועים בהחלטה 717.
ד.שינוי ייעוד לצרכי מגורי המתיישבים
במסגרת מדיניות הקצאת הקרקע לנחלות ניתן להקים במושבים בחלקה א’ של הנחלה, ללא תשלום נוסף מעבר לדמי החכירה לנחלה, בית מגורים לצרכי המתיישב ויחידת מגורים שנייה למגורי ”דור המשך” בשטח של עד 160 מ”ר כל יחידה, ובנסיבות מיוחדות גם יחידת מגורים שלישית בשטח של עד 55 מ”ר. בנייה נוספת מעבר לכך מחוייבת בתשלום נוסף. בקיבוצים לא חלה הגבלה על היקף מבני המגורים בשטח המחנה כל עוד אלו משמשים למגורי חברי הקיבוץ.
בשנת 1989 אפשר מינהל מקרקעי ישראל לראשונה למושבים חקלאיים לתכנן מגרשי מגורים נוספים לצורך הגדלת הישוב וביסוסו מבחינת היקף האוכלוסייה, תוך מתן אפשרות מגורים לבני היישוב שלא הוגדרו כ”בנים ממשיכים”.
באוקטובר 1993 נקבעו במועצת מקרקעי ישראל כללים להרחבות המושבים (החלטה מספר 612) שכללו, בין השאר, את העקרונות הבאים:
1.הקצאת הקרקע תעשה על פי המלצת האגודה במסגרת של הרשמה והגרלה.
2.תינתן עדיפות לבני המקום.
3.התשלום למינהל מקרקעי ישראל יהיה על בסיס שטח הבנייה בפועל אך לא פחות מ- 100 מ”ר.
בדצמבר 1995 אומצה החלטה חדשה בנוגע להרחבות הישובים (החלטה 737) שעיקריה הם:
1. מספר המגרשים במסגרת ההרחבה יהיה עד מספר הנחלות המאושר, בתוספת 15% ובכפוף למגבלות חוק התכנון והבנייה (בישובי הפריפריה מתירים לעיתים מספר מגרשים רב יותר).
2. שטח התוכנית יחושב במסגרת מיכסת הקרקע המגיעה לאגודה ב”משבצת”.
3. גודל המגרשים יהיה עד חצי דונם.
4. פיתוח התשתיות יהיה באחריות האגודה.
5. מגרשי המגורים יוחכרו על ידי המינהל למועמדים שיומלצו על ידי האגודה.
6. חוכרי המגרשים משלמים למינהל דמי חכירה מהוונים מופחתים שיוכרו כמלוא דמי החכירה בשיעורים הבאים:
ישובי מרכז הארץ – 66% מערך הקרקע
ישובי עדיפות לאומית ב’ – 36% מערך הקרקע
ישובי עדיפות לאומית א’ – 22% מערך הקרקע
7. שומת הקרקע תהיה לפי מ”ר מבונה, על פי הבנייה בפועל ולא פחות מ- 140 מ”ר במרכז הארץ ו- 100 מ”ר בישובים שבאזורי עדיפות לאומית. מחירי הקרקע נקבעים על ידי השמאי הממשלתי בטבלה לכל ישובי הארץ.
8. חלף היטל השבחה יחול על המינהל.
9. לישוב תינתן האפשרות לבצע את ההרחבה במתכונת החלטה 727.
ראוי לציין כי בחודש מרץ 1999, בעקבות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, פרסם מינהל מקרקעי ישראל הוראות אגף המונעות מהאגודה לגבות ממומלציה כתנאי להמלצה סכום כסף מעבר להוצאות הפיתוח המאושרות. במקביל פרסם המינהל הוראות יישום והוראות מעבר מתאימות. בפועל הוראות אלה הישעו את רוב רובו של תהליך הרחבת הישובים.
5.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – ניתוח המדיניות הנוכחית בהיבטים השונים
א.כללי
משך הזמן שחלף מאז קבלת ההחלטות השונות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מאפשר כיום לנתח את ההשלכות של החלטות אלו באופן המאפשר הפקת הלקחים המתאימים ובחינת הצורך בשינוי ההחלטות.
ניתוח ההשלכות של ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית אינו חד מימדי, ולפיכך ננתח את ההשלכות השונות כפי שאיתרנו בארבעה היבטים שונים:
1.שוק הדיור – היבט זה בוחן את ההחלטות השונות אך ורק מנקודת ראות הביקושים בתחום הדיור (בעיקר לצרכי מגורים) לעומת ההיצע הפוטנציאלי, כאשר המטרה המקרו-כלכלית בתחום זה הינה אספקת הביקושים בתחום הדיור למניעה של עליית מחירים ותוך שאיפה אף להורדת מחירי הדיור.
2.שמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון – היבט זה בוחן עד כמה ההחלטות הנוכחיות עולות בקנה אחד עם יעדי התכנון האורבני, שבבסיסם שמירה עד כמה שניתן על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
3.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי) – היבט זה בוחן את ההשלכות של ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על ההיבטים החברתיים, השמירה על נכסי המדינה (קרקע היא אחד מנכסי כלל הציבור) והחלוקה השוויונית שלהם בין הקבוצות השונות בחברה, בעיקר בין החוכרים החקלאיים ואלו שאינם חוכרים קרקע חקלאית.
4.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית – ניתוח סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית צריך לבחון את השפעות ההחלטות הקיימות ושינויין גם על חוכרי הקרקע החקלאית, שחלקם מעבדים את הקרקע שנות דור.
ב.היבט שוק הדיור
1.כללי
בתחום שוק הדיור, נתאר תחילה את הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, נבחן את התפוקות הכמותיות שהושגו עד היום כפועל יוצא משינוי ייעודה של קרקע חקלאית ונעריך את צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד.
2.הרקע לקבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
הרקע לקבלת ההחלטות השונות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית היה שונה בכל החלטה. באשר להחלטה בדבר שינוי ייעודה של הקרקע החקלאית שלא לצרכי המתיישבים (החלטה 727 וקודמותיה 533 ו- 611) – המניע המרכזי שעמד בעת קבלת ההחלטה היה שוק הדיור, והחשש כי ללא מנגנון מהיר להפשרת קרקע חקלאית בהסכמת החוכרים, צפויה בעיה חמורה בתחום הדיור, וזאת על רקע גל העלייה ההמונית שהחלה מברית המועצות וההערכה שצפוי מחסור חמור בדירות שיתבטא בהאמרת מחירי הדירות ובפתרונות דיור זמניים לעולים החדשים בהיקף רחב.
לעומת זאת, הרקע להחלטות בדבר הרחבות הישובים במסגרת בנייה במגזר הכפרי (החלטות 612 ו- 737) ובדבר הנחות בתשלום בעת שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטה 717) לא נבע מצרכי שוק הדיור הרחב, כי אם כמענה לצרכים שהוצגו על ידי המגזר ההתיישבותי, הן לחיזוק הישובים ותוספת אוכלוסייה צעירה ומענה לבני הישוב שאינם ”בנים ממשיכים” והן לצורך ביסוס מקורות התעסוקה של הישובים. חיזוק הישובים ובמיוחד אלו שבפריפריה שירת גם צורך לאומי חשוב.
3.תפוקות כמותיות של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (בעיקר יחידות דיור)
א.תפוקות כמותיות של החלטה 727 והקודמות לה (533 ו- 611) – שינוי ייעוד בעיקר לבנייה רוויה של יחידות דיור
על פי נתוני מינהל מקרקעי ישראל, בין השנים 1992 – 2000 שיווקו מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון קרקעות לכ- 250 אלף יחידות דיור, מתוכם – כ- 24 אלף יחידות דיור בלבד על פי ההחלטות על שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (כעשרת אלפי יחידות דיור נוספות, שווקו במסגרת הרחבות הישובים במסגרת החלטות 612 ו- 737 כפי שיפורט בהמשך). להלן חלוקת היקף השיווקים: במסגרת החלטות 533 ו- 611 – שווקו קרקעות לכ- 20 אלף יחידות דיור (חלקן טרם נבנה) במסגרת החלטה 727 שווקו עד עתה קרקעות לכ- 4000 יחידות דיור.
יוצא איפוא כי רק כ- 10% מהיקף יחידות הדיור ששווקו מאז 1992 הינן תולדה של ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית. היקף זה הינו נמוך עד מאוד אל מול הציפיות שהיו בעת קבלת ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית.
עם זאת, ראוי לציין כי חלק ניכר מהתפוקה הדלה יחסית נובע מהתמשכות תהליך התכנון והאישורים הנדרשים. במסגרת החלטות 533 ו- 611 קיים פוטנציאל לעוד כ- 10 אלפים יחידות דיור שעברו לפחות ועדה מקומית אך טרם אושרו ושווקו, וגם במסגרת החלטה 727 ישנן עסקאות רבות בתהליך.
ראשיתן של חלק גדול מהעסקאות או מהתכניות על פי החלטה 727 ביזמה של חברות בנייה ויזמים אחרים המתקשרים עם האגודה החקלאית ביישוב מסוים בעסקה משותפת (עסקת קומבינציה). במסגרת העסקה לוקחת על עצמה בדרך כלל החברה היזמית את האחריות לבצע בתאום עם מינהל מקרקעי ישראל את התכנון לשטח חקלאי שיוסב בדרך כלל למגורים ולקדם את העברת התכנית במוסדות התכנון והבנייה עד לאישורה הסופי.
עם האישור מקבלת האגודה החקלאית פיצוי בשטח קרקע על פי הייעוד החדש. במסגרת העסקה בונה חברת הבנייה היזמית את הפרוייקט במתחם הקרקע של האגודה, והאגודה החקלאית זוכה לשיעור מסוים מהמכירות של הדירות, אשר מוסכם מראש בין האגודה החקלאית לבין החברה היזמית. ההכנסה של האגודה מחולקת בין חברי האגודה בדרך שקובעת האגודה.
ב.תפוקות כמותיות של החלטה 737 – הרחבת ישובים חקלאיים
רוב המושבים במרכז הארץ סיימו את תהליכי האישור לצורך הקמת שכונת מגורים כהרחבה ליישוב. במושבי הפריפריה התהליך מתבצע בקצב איטי יותר.
תהליך התכנון וביצוע ההרחבות בקיבוצים נמצא בראשיתו.
ועדת הפרוגרמות שבמשרד החקלאות אישרה עד עתה בקשות ל- 518 ישובים בהיקף של 57,500 מגרשים. היקף יחידות הדיור שנחתם בגינם הסכם פיתוח עם המינהל, עד היום, הוא כ- 10 אלפים יחידות דיור.
ג.תפוקות כמותיות של החלטה 717 – מתחמי תעסוקה
החלטה זו מיושמת על ידי ישובים חקלאיים רבים להקמת תחנות דלק, אזורי מסחר, מפעלים חדשים והרחבת מפעלים קיימים. במסגרת ההחלטה בוצעו עד היום כ- 200 עסקאות.
4.צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד
ההערכות לגבי היקף צרכי הקרקע החקלאית כעתודה לתחום הדיור בעתיד נשענת על בסיס הנתונים של תמ”א 35, תכנית זאת נמצאת כיום בתהליכי אישור.
על בסיס נתוני עורכי תמ”א 35, במהלך 20 השנים הקרובות (עד 2020) יהיה מקום לשנות את יעודם של כ- 600 אלפי דונם מקרקע חקלאית לשטח מבונה, כאשר הם מתייחסים להגדרה הרחבה של קרקע חקלאית, לרבות, אדמות טרשים, מרעה, שטחים פתוחים, שטחי אש וקרקעות מעובדות.
היקף הקרקע המוחכרת המעובדת שצפוי כי יהיה צורך לשנות יעודה מוערך בכ- 200-400 אלפי דונם.
עם זאת יש לציין כי גורמים רבים סבורים כי בסופו של דבר היקף הקרקע שישונה ייעודה יהיה נמוך באופן משמעותי אל מול תחזיות אלו וגם משרד החקלאות שואף לכך.
על פי מפת המרקמים שהוכנה על ידי עורכי תמ”א 35 והמבטאת את פוטנציאל שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, רק כ- 80-70 ישובים מחזיקים קרקע חקלאית שיש לה פוטנציאל לשינוי ייעוד לקרקע עירונית. המשמעות היא כי הפוטנציאל המירבי של שינוי ייעוד בעשרים השנים הקרובות יחול רק על כ- 10% מהישובים החקלאיים וכי כ- 90% מהישובים נמצאים באזורים שלא צפוי לחול בתחומם שינוי ייעוד מקרקע חקלאית.
5.סיכום – שינוי ייעודה של קרקע חקלאית – היבט שוק הדיור
ניתוח ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מצביע על הממצאים הבאים:
א.היקף השיווקים של קרקע חקלאית אשר שונה ייעודה היה נמוך לאין ערוך מהציפיות, אשר היוו בסיס להחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בשל גל העלייה מברית המועצות שהחל באותן שנים. הסיבה המרכזית לכך הינה משך הליכי התכנון ואישור התכניות ולא מחסור ביזמות מצד המדינה, או האגודות החקלאיות.
ב.בעשרים השנים הבאות, על אף המאמצים שראוי לבצע לציפוף הערים ולשמירה על שטחים פתוחים (ראה הרחבה בנושא בפרק הבא), יהיה צורך בהפשרות נוספות של קרקע חקלאית, בעיקר לצרכי דיור.
ג.החלטה מספר 727 המעניקה פיצוי לחוכר הקרקע ביחס לערכה של הקרקע בייעוד החדש (מבלי להתייחס לגובה הפיצוי) סייעה למינהל מקרקעי ישראל להשיג הסכמות עם החוכרים ללא צורך בהתדיינות ממושכת, לרבות התדיינות בערכאות משפטיות. למעשה גובה הפיצוי דחף אגודות חקלאיות מסוימות להאיץ במינהל מקרקעי ישראל ובמוסדות התכנון לבצע שינוי ייעוד של הקרקע החקלאית.
כמו כן ראוי לציין כי בשל ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים, לא נעשה כל ניסיון להתמודד עם סירוב אפשרי של אגודות חקלאיות לשינוי ייעוד תמורת ”פיצויים חקלאיים” לפי הקבוע בהסכם החכירה וכפי שהיה נהוג עשרות שנים, וזאת על אף חוות הדעת המשפטית שהוצגה על ידי משרד המשפטים לצוות הבינמשרדי ואשר על פיה התשתית המשפטית מאפשרת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית והשבתה למדינה תמורת הפיצוי הקבוע בחוזה החכירה בלבד.
ד.בהיבט שוק הדיור גרידא, החלטה 737 – הרחבות בישובים חקלאיים (מבלי להתייחס לגובה הפיצוי) יצרה היצע של דיור בישובים כפריים שעונה, ככל הנראה, על ביקושים לדיור מסוג זה.
ה.החלטה 717 – בנייה לצרכי תעסוקה (תעשייה, מסחר וכו’), הניעה יוזמות שונות, אולם ברוב המקרים לא קיים מחסור בשטחים לצרכי תעשייה ומסחר, כך שככלל לא היה בהחלטה כדי לקדם יעדים של המדינה בתחום מבני תעשייה ומסחר. יכול שבתחום בניית תחנות דלק היה בהחלטה כדי לקדם בניית תחנות נוספות, שכן קיים בישראל מחסור משמעותי בתחנות דלק.
ו.יודגש כי המסקנות שלעיל בתחום הדיור מתייחסות אך ורק ליצירת היצע לביקושים נתונים ואינן לוקחות בחשבון היבטי תכנון שונים שהינם חלק מתחום הדיור בהיבט רחב יותר ואלו יפורטו בהרחבה בפרק הבא.
ג.היבט השמירה על שטחים פתוחים והשגת יעדי התכנון
1.כללי
פרק זה בוחן עד כמה ההחלטות הנוכחיות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית עולות בקנה אחד עם יעדי התכנון, שבבסיסם שמירה, עד כמה שניתן, על שטחים פתוחים, לרבות עיבודם החקלאי של קרקעות אלו, תוך כדי חיזוק המרקם העירוני הבנוי וציפופו.
בראשית הפרק תפורט התפיסה העדכנית ביותר של התכנון האורבני, ובהמשך נבחן את הקשר בין ההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לבין יעדי התכנון.
2.עיקרי מדיניות התכנון בישראל וזיקתה לקרקע חקלאית
בעשור האחרון התפתחה בישראל תפיסה תכנונית חדשה כפי שיפורט להלן. תפיסה זו באה לידי ביטוי בשורה של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות, תכניות אב, ובכללן ”ישראל 2020 – תכנית האב לישראל בשנות האלפיים”, ומסמכי מדיניות מטרופוליניים.
התמורה המהותית ביותר שעומדת בבסיס התפיסה החדשה היא בהתייחסות למשאב הקרקע. מאז ראשית שנות התשעים גוברת ההכרה שבישראל מתפתח מחסור חריף בקרקע, בייחוד במרכז הארץ. מחסור זה, הבא לידי ביטוי בעליית ערכי הקרקע, עלול להביא לפגיעה חמורה באיכות החיים של תושבי ישראל. יתר על כן, הוא עלול לצמצם את יכולתם של הדורות הבאים להתמודד עם האתגרים שיעמדו בפניהם, וכתוצאה מכך להביא לפגיעה במשק הלאומי וברווחת התושבים בטווחי זמן ארוכים.
בכדי להתמודד עם אתגר זה, אימצו התכניות השונות קווי מדיניות שמהווים את התכנון הישראלי העדכני. להלן נפרט את קווי המדיניות המרכזיים שהינם בעלי זיקה לנושא הקרקע החקלאית:
א.יש לעודד פיתוח עירוני בישראל, תוך התמקדות בארבעה מטרופולינים: תל-אביב, ירושלים, חיפה ובאר שבע. במרחבים אלו יש לעודד שימוש אינטנסיבי ככל האפשר בקרקע.
הצלחת אסטרטגיות לשימוש אינטנסיבי בקרקע בתחום העירוני מותנית ביכולת להבטיח איכות חיים טובה בערים, בכדי שהערים יתפסו כמקומות אטרקטיביים למגורים לכל שכבות האוכלוסייה. לשם כך יש צורך לקדם מדיניות להתחדשות עירונית, כגון פרוייקטים מסוג ”פינוי – בינוי”, שיקום מרכזי הערים ועוד.
ב.יש צורך לשמור על שטחים פתוחים מסוגים שונים. השטחים הפתוחים משרתים מספר רב של צרכי הציבור, כגון: מתן מענה למגוון הגדל של סוגי נופש בחיק הטבע, שמירה על נכסים אקולוגיים, בסיס לחקלאות, שמירה על חזות אזורית, שיפור איכות הסביבה (למשל על ידי קליטת מי השפכים, או מניעת כיסוי אזורי ההחדרה של מי התהום).
לצורך השגת יעדים אלו אין להסתפק בשמירה על השטחים האיכותיים ביותר (שמורות הטבע והגנים הלאומיים והיערות), אלא יש צורך להרחיב את שמירת השטחים הפתוחים בכדי ליצור רצפים של שטחים פתוחים ולתת מענה לכל הצרכים שצויינו לעיל ואחרים. על כן יש לראות את השטחים החקלאיים כחלק ממארג השטחים הפתוחים. יתר על כן, לאור אי הדירות הפגיעה בשטחים פתוחים, יש לשמור על מירב השטחים הללו לטובת הדורות הבאים.
ג.יש לנצל את השטחים המיועדים לפיתוח ביעילות המרבית. לשם כך יש לעודד שילוב תשתיות, וניצול מירבי של יתרונות לגודל בהספקת תשתיות. בין היתר, יש לכוון את הפיתוח לאזורים בהם מצויה תשתית מספקת.
ד.יש לתת עדיפות למערכות תחבורה ציבורית היכולות להעביר מספר גדול של נוסעים ליחידת שטח, שביכולתן להתמודד עם השפעות חיצוניות שליליות של התחבורה הפרטית (זיהום אויר, רעש, תאונות). על כן יש לכוון את הפיתוח בהתאם ליכולות לספק מערכות תחבורה ציבורית.
ה.יש לשמר את אופי הישוב הכפרי.
ו.יש לתת מענה לביקושים למגורים ולשטחי תעסוקה באופן שיצמצם את עליית מחירי הדיור ועלות הייצור. לשם כך יש לדאוג לרזרבות מתאימות של קרקע בהליכי התכנון, אשר יאפשרו מלאי תכנוני מספק, נגיש ומגוון. מתן מענה כזה אפשרי בטווח הארוך רק בתחומי הערים או בצמידות אליהן.
ז.יש לתת מענה למאוויים של קבוצות אוכלוסייה שונות בכל טווחי הזמן. לשם כך יש מקום לאפשר במקרים חריגים ישובים ושכונות נפרדות לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות.
ח.יש להמשיך ולתת עדיפות לאזורי הפריפריה הלאומית ולירושלים.
בכדי לממש קווי מדיניות אלו, אימצו התכניות השונות יעדים המהווים בסיס לתכנון, וביניהם:
א. מתן עדיפות לפיתוח ובינוי בתחומי הערים על פני פיתוח מחוץ להן.
ב. באותם מקרים בהם לא ניתן לתת מענה בתחומי הערים, יש לאפשר פיתוח רק בצמידות אליהן ולא בלב השטח הפתוח.
ג. שמירה על מדדי צפיפות ממוצעת גבוהים במתחמים המיועדים לפיתוח בכדי לעודד ניצול יתרונות לגודל, תוך מתן אפשרות למגוון מירבי בדפוסי הבינוי עצמם, וזאת בכדי לתת מענה למגוון רחב של רצונות וצרכים.
ד. לעודד הקמת אזורי תעסוקה משותפים בין המגזר הכפרי והעירוני, בכדי למנוע בריחה של עסקים מהעיר אל אזורים כפריים הנהנים מעלות קרקע נמוכה. המעבר של עסקים מהעיר אל הכפר, מעבר לפגיעתו בשטחים פתוחים, גם מחליש את הערים תוך פגיעה ביכולת העיר לספק לתושבים שירותים כוללניים וכן פגיעה בהכנסות העיר ממסים עירוניים הנחוצים לאספקת רמת שירות גבוהה לתושבי הערים.
ה. העדפה למרכזי מסחר בערים, ובייחוד באתרים הנגישים לתחבורה ציבורית, להולכי רגל המצמצמים את השימוש ברכב הפרטי.
3.שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727) אל מול יעדי התכנון
בנייה של יחידות דיור בצפיפות מתאימה ובשולי הערים (על פי תכניות המתאר) משתלבת עם התכנון העדכני, ומכאן שאמצעים המאפשרים במקומות אלו שינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים, תוך שיתוף פעולה והסכמת חוכרי הקרקע החקלאית, אינם סותרים את מדיניות התכנון. אולם שיעור הפיצוי שנקבע לחוכרי הקרקע החקלאית במרכז הארץ במסגרת החלטות מועצת מקרקעי ישראל (החלטה 727), יצר במקומות רבים פער עצום בין התמורה לה היה זוכה החקלאי אילו המשיך לעבד את הקרקע לבין התמורה בגין הסכמתו לשינוי ייעודה של הקרקע (פיצוי הנגזר מערכה של הקרקע בייעודה החדש). פער גבוה זה הפך במקרים רבים את החוכרים החקלאיים, אשר נדחפו על ידי יזמים מתחום הנדל”ן, ממעמד של שומרי הקרקע החקלאית למעמד של יזמים ודוחפים לשנות את ייעודה של הקרקע החקלאית.
ראוי לציין בהקשר זה כי במושבים במרכז הארץ מאוד שכיח שמרבית בעלי הנחלות אינם עוסקים עוד בחקלאות, וההערכה היא כי רק כ- 20% (בממוצע) מבעלי הנחלות מתפרנסים מעיבוד הקרקע. במצב זה, גם אם חלק מבעלי הנחלות מעדיף להמשיך ולעבד את הקרקע, הרי קולם אינו נשמע בעת הכרעה של כל חברי האגודה שמרביתם כאמור אינם עוסקים בחקלאות ולא כדאי להם להתנגד לעסקת נדל”ן המוצעת להם על ידי יזמים שונים ואשר יכולה להפיק להם רווח נאה.
לכן, לעיתים, נוצרו לחצים, על גורמי התכנון לאשר שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעדים אחרים שלא על פי עקרונות התכנון. לחצים אלו הובילו לעיתים לאישור תכניות שאינן תואמות את יעדי התכנון, או אינן עומדות בסדר עדיפות גבוה.
מגמה זאת התחזקה נוכח היעדים השנתיים המוצבים מדי שנה למינהל מקרקעי ישראל לשווק קרקעות לבנייה משיקולי שוק הדיור. בנסיבות אלה שינוי ייעוד של קרקע חקלאית יכול להוות פתרון קל יחסית, המסייע למינהל מקרקעי ישראל לעמוד ביעדים הכמותיים ותואם את רצון החוכרים החקלאיים, וכל זאת גם אם התכנית איננה תואמת את יעדי התכנון.
גורמי התכנון הביעו חשש שהלחצים להפשרת קרקע חקלאית ידחקו את הפתרונות שהינם מבחינה תכנונית בעלי חשיבות גבוהה ביותר (בנייה במרכזי הערים, פרוייקטים מסוג ”פינוי בינוי” ועוד), אך באופן טבעי קשים יותר ליישום. בכך עלולה להיפגע מדיניות התכנון.
יש שיאמרו כי מוסדות התכנון הם מוסמכים על פי דין לאשר בסופו של דבר את התכנית, ואם זו אינה תואמת את מדיניות התכנון או אינה עומדת בסדר עדיפות גבוה, אזי עליהם לדחותה, ואולם המציאות מלמדת כי אישורי מוסדות התכנון אינם חפים מלחצים שמופעלים מעת לעת על ידי גורמים שונים.
4.שינוי ייעוד לצורך הרחבת הישובים החקלאיים (החלטה 737) אל מול יעדי התכנון
גורמי התכנון אימצו בסופו של דבר את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים בהיקף שתואם את החלטה 737 של מועצת מקרקעי ישראל (115% מתקן הנחלות בישוב במרכז הארץ). אולם נראה כי האישור ניתן לאחר לבטים קשים, שכן הרחבות אלו, במרכז הארץ, יוצרות תהליך פירבור המנוגד למדיניות התכנון העדכנית. תהליך הפירבור מתבטא במשיכת אוכלוסייה חזקה יחסית אל מחוץ לערים המחלישה את העיר, ומלווה בעומס רב יותר בתנועת כלי רכב. מטעמים אלו אינו עולה בקנה אחד עם יעדי התכנון.
כמו כן השטח שאושר למגרש במסגרת תכנית ההרחבות הינו חצי דונם. זהו שטח קרקע גדול יחסית ליחידת דיור אחת ונראה כי מבחינה תכנונית הדבר יוצר בזבוז מסויים של משאבי קרקע במרכז הארץ.
מנגד, קיים צורך חיוני בחיזוק ישובים כפריים שהאוכלוסייה בהן הלכה והזדקנה, תוך שימוש בתשתיות קיימות של שירותים ציבוריים. כמו כן קיים ביקוש, שלא ניתן להתעלם ממנו לחלוטין, למגורים בסביבה כפרית.
ההחלטה הנוכחית יוצרת פוטנציאל של כ- 70 אלף יחידות דיור, ולדעת גורמי התכנון זהו היקף גדול למדי שאין לחרוג ממנו.
5.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (החלטות 717 ועוד) אל מול יעדי התכנון
החלטות הנותנות תמריץ לפיתוח אזורי תעסוקה באיזור הכפרי, ובכלל זה העתקת מיקום תעשייה ומסחר מהעיר אל הכפר, עומדות בדרך כלל בניגוד ליעדי התכנון האורבני שפורטו לעיל.
לעתים אין הדבר מהווה סתירה בהכרח. כך למשל הקמתן של תחנות דלק ושירות לנוסעים בדרכים. גם פיתוח תעסוקה בתחום התיירות (כמו לינה כפרית) אינו עומד בסתירה ליעדי התכנון. יחד עם זאת, ככל שמדובר בפיתוח איזורי מסחר או תעשייה באיזור הכפרי הדבר מנוגד ליעדי התכנון, באשר פיתוח שכזה מחליש את העיר או את אזורי התעשייה הסמוכים לערים, ומגביר את היקף הנסיעות, על כל ההשפעות החיצוניות השליליות הכרוכות בכך.
במסגרת החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל, רשאי ישוב חקלאי במרכז הארץ לפתח עד 250 דונם של איזור תעסוקה. שטח כה גדול, מאפשר פיתוח אזורי מסחר ותעשייה שאינם עולים בקנה אחד עם יעדי התכנון כאמור.
בהקשר זה הושמעו גם טענות מצד ראשי ערים על תחרות בלתי הוגנת בין העיר לאזור הכפרי, מאחר שההנחות בדמי החכירה ניתנות למגזר הכפרי בלבד, וכך עסקים שפותחו בעיר עוקרים לאזור הכפרי תוך פגיעה במרקם העירוני.
תופעה אחרת, נמצאת בסתירה מוחלטת ליעדי התכנון האורבני ואינה נובעת מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, היא המבנים הבלתי חוקיים שהוקמו בישובים כפריים רבים, כמו גם במגזר העירוני. לבנייה בלתי חוקית זו השפעות שליליות חמורות, מעבר לכל ההשפעות השליליות של הבנייה המתוכננת של איזורי מסחר ותעשייה, בהיותה גם פוגעת בצביון הכפרי של הישוב.
הפגיעה בחזות הכפרית פוגעת הן בכלל הציבור והן בתושבי הכפר עצמו, אשר איכות החיים שלהם נפגעת מההשפעות שיש לקיומו של עסק שאינו מוסדר בלב ישוב כפרי (תנועה מוגברת של כלי רכב, רעשים, ועוד).
ד.שמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם (ההיבט החברתי)
1.כללי
כאמור, ברוב רובם של חוזי החכירה נקבע באופן מפורש כי בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו וזכויות בקרקע, בשיעור שייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל.
כאמור, לשם קביעת הפיצוי הוקמה ועדה מיוחדת הקובעת את גובה הפיצוי הנדרש בעת החזרת הקרקע בהתאם לסוג הגידול של הקרקע המוחזרת (בעל, שלחין, מטע), על בסיס אמות מידה אחידות בכל הארץ, לכל סוג גידול ( ”פיצויים חקלאיים”).
ההחלטות החדשות משנות התשעים בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית יצרו מצב שונה לחלוטין, באשר לחוכר ניתנה האפשרות לקבל פיצוי מעבר לקבוע בחוזה החכירה שהוא בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה.
הפיצוי הניתן בזיקה לערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד מנתק למעשה את הקשר שהיה בין הפיצוי לבין אבדן הקרקע כגורם ייצור.
באזורי הביקוש, ובמיוחד באזורי הביקוש הגבוה, הפיצוי הכספי גבוה לאין ערוך מזה שהיה מתקבל על בסיס ”פיצויים חקלאיים”. מצב חדש זה מעורר מתחים חברתיים ומעלה שאלות בדבר ההצדקה לחלוקת נכסי הציבור בדרך זו לאוכלוסייה מוגדרת ומצומצמת.
בפרק זה נציג את היקף הפיצוי הפוטנציאלי על פי ההחלטות החדשות (משנות התשעים) בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ואת עיקרי הטענות שעלו על ידי קבוצות שונות באוכלוסייה, שאינם חוכרים חקלאיים, בדבר אי הצדק הטמון בהחלטות אלו.
ההחלטות החדשות מעוררות לא אחת גם מתחים חברתיים ושאלות של צדק חברתי בין החוכרים החקלאיים לבין עצמם, אך זאת נתאר בהמשך בפרק הדן בהיבט של חוכרי הקרקע החקלאית.
2.גובה הפיצוי בגין שינוי יעודה של קרקע חקלאית על פי החלטות שנות התשעים
על פי ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים בנוגע לפיצוי בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, סכומי הפיצוי משתנים מאזור לאזור, וזאת בשל ההבדלים בערך הקרקע על פי הייעוד החדש והיקף זכויות הבנייה שהוקנו לכל שטח בכל איזור.
א.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד על פי החלטה מספר 727
ערכי הקרקע נמוכים יחסית בפריפריה והם הולכים ועולים באזור מרכז הארץ, ובאזורי הביקוש הגבוה במיוחד קיימת עלייה חדה במחירי הקרקע. הדבר משתקף גם בניתוח עסקאות שבוצעו על פי החלטות 533, 611 ו- 727.
ראוי לציין בהקשר זה כי החלטה מספר 727 יושמה הלכה למעשה במספר מצומצם של מקרים בשל משך הליכי התכנון והאישור הסטטוטורי הנדרש, אך תכניות רבות על פי החלטה זאת נמצאות בהליכי תכנון ואישור שונים.
ניתן לקבל מושג לגבי היקף הפיצוי הפוטנציאלי של עסקאות עתידיות לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים כפי שמפורט בטבלה שלהלן.
הטבלה מציגה ערכי קרקע אפשריים לדונם (ברוטו) ואת שווי ההטבה הגלומה אם תבוצענה עסקאות באזורים אלו לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית למגורים על בסיס החלטה 727 המגלמת במרכז הארץ פיצוי בשיעור של 27% מערך הקרקע בייעודה החדש.
החלטה 727 – פוטנציאל היקף הפיצוי בגין שינוי ייעוד
(בדולרים)
ערך קרקע לדונם ברוטו פיצוי לדונם בשיעור 27% פיצוי ל- 100 דונם המשנים ייעוד
25,000 6,750 675,000
50,000 13,500 1,350,000
100,000 27,000 2,700,000
150,000 40,500 4,050,000
200,000 54,000 5,400,000
250,000 67,500 6,750,000
300,000 81,000 8,100,000
350,000 94,500 9,450,000
400,000 108,000 10,800,000
על הפיצוי המתקבל ממנהל מקרקעי ישראל מוטלים בדרך כלל מסים בשיעור נמוך יחסית שמסתכם בחלק גדול מהמקרים בכ- 20%-25%, היינו כ- 75%-80% מהפיצוי נשאר בידי חוכר הקרקע.
שיעור זה מורכב ממס מכירה בשיעור של 2.5% עבור העברת הקרקע למנהל, מס רכישה בשיעור של 5% המוטל בעת הקצאת 27% מהקרקע לחוכר על פי הייעוד החדש (כאשר התמורה ניתנת בכסף לא משולם מס רכישה) וכ- 12% – 50% מס שבח.
ככלל, שיעור מס שבח הוא 50%, אך במסגרת חוק מס שבח מקרקעין ניתנת הטבה לקרקעות המוחזקות לפני שנת 1960 כלהלן: קרקע מוחזקת לפני שנת 1948 שעור המס הינו 12%, ובין השנים 1960-1948 שיעור המס עולה באחוז אחד לשנה, עד לשיעור של 24%. החל בשנת 1960 שעור המס הוא 50%. מאחר שרוב רובם של הישובים החקלאיים עלו לקרקע לפני שנת 1960, וחלקם הגדול עוד לפני 1948, זוכים רוב הישובים לשיעור מס שבח מופחת, גם אם חלק מתושבי האגודות דרים בישוב שנים ספורות. (יצויין כי השינוי המוצע במסגרת הרפורמה במסים הישירים שהונחה על שולחן הכנסת על פי החלטת הממשלה לא ייצור שינוי מהותי בשיעור מס השבח לגבי האגודות החקלאיות בטווח הנראה לעין).
לשם השוואת הפיצוי המתקבל כיום על פי החלטה 727 בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לפיצוי שהיה מתקבל על פי החוזה קודם להחלטה זאת (פיצויים חקלאיים), נציג להלן את גובה הפיצוי החקלאי הממוצע לפי סוגי הגידול השונים. פיצוי זה כאמור אינו תלוי כלל בערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה.
פיצויים חקלאיים – ממוצע לדונם לפי סוג הגידול
(בדולרים)
סוג הגידול פיצוי ממוצע לדונם
בעל 1,000-2000$
שלחין 2,000-3,000$
מטע 4,500-5,500$
ב.גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד להרחבת ישובים (החלטה 737)
בהחלטה בדבר הרחבות הישובים החקלאיים (החלטה 737) ניתנו הטבות הן במתן פטור ממכרז בשיווק הקרקע כשכונת מגורים והן הנחות בתשלום אל מול התשלום הרגיל שנדרש בכל אזור ואזור. להלן תוצג טבלה הנותנת דוגמאות להיקף ההטבה הגלום בהחלטה מספר 737 מתוך עסקאות שבוצעו או שהינן בתהליכי ביצוע.

דוגמאות לשווי ההטבה הגלומה בהרחבת ישובים – החלטה 737
(בשקלים)
ישוב מחיר קרקע למ”ר מבונה (ממוצע עיקרי) לפי 200 מ”ר ערך מלא למגרש בשטח של 500 מ”ר עבור 200 מ”ר מבונה ללא מע”מ שיעור תשלום תשלום למגרש בשטח של 500 מ”ר עבור 200 מ”ר מבונה ללא מע”מ סכום הטבה למגרש – הפער בין התשלום לדמי חכירה מלאים באותו איזור
רשפון 7,900 1,580,000 66% 1,042,800 395,000
אודים 5,000 1,000,000 66% 660,000 250,000
ירקונה 4,500 900,000 66% 594,000 225,000
אביחיל 4,200 840,000 66% 554,400 210,000
בית זית 4,000 800,000 66% 528,000 200,000
גן חיים 3,600 720,000 66% 475,200 180,000
חרות 3,200 640,000 66% 422,400 160,000
טל שחר 2,900 580,000 66% 382,800 145,000
שדה חמד 2,700 540,000 66% 356,400 135,000
לימן 2,051 410,200 0% 0 0
בית שערים 1,709 341,800 66% 225,588 85,450
ניר בנים 1,500 300,000 66% 198,000 75,000
יעבץ 1,400 280,000 66% 184,800 70,000
הסוללים 769 153,800 66% 101,508 38,450
בית הלל 718 143,600 0% – –
כפר עזה 410 82,000 22% 18,040 7,380
שדה נחום 385 77,000 36% 27,720 11,550
כפר רופין 321 64,200 22% 14,124 5,778
רחוב 321 64,200 22% 14,124 5,778
ג.שאלת השווי הכולל של ההטבות
הצוות לא מצא לנכון להעריך מה יכול להיות שווי סך כל הפיצוי וההטבות לחוכרים חקלאיים בשנים הקרובות, וזאת מהטעמים הבאים:
1. חוסר וודאות לגבי היקף השטחים אשר ישונה יעודם בשנים הקרובות ומיקומם של שטחים אלו.
2. חוסר וודאות לגבי רמת מחירי הקרקעות בכל אזור.
3. בכל הקשור להיבט החברתי, חשיבות הבדיקה איננה בהכרח לגבי סך כל היקפי הפיצוי, כי אם היקף הפיצוי ברמת חוכר הקרקע החקלאית ומידת הסבירות של פיצוי שכזה, וזאת הצגנו בהרחבה בפרק זה.
3.עיקרי הטענות שהוצגו בהיבט החברתי
מאז שונו ההחלטות בדבר הפיצוי בעת שינוי ייעוד קרקע חקלאית בשנות התשעים והחלו להתבצע עסקאות על פי ההחלטות החדשות, נוצר אי שקט ומתח חברתי שהלך וגבר ככל שרבו העסקאות והפרסומים בדבר גובה הפיצויים שהועברו לידי החוכרים החקלאיים.
הדבר מתבטא בין השאר בעתירה שהוגשה לבג”צ כנגד החלטות אלו על ידי ”שיח חדש – הקשת הדמוקרטית המזרחית”, ביקורת שהוצגה על ידי ארגונים אחרים כגון: האגודה לזכויות האזרח, שתי”ל והתנועה לאיכות השלטון. עמדות דומות הושמעו גם מקרב הציבור הרחב, הן במסגרת תגובות לטיוטת הצעה לשינוי מדיניות שהוצגה להערות הציבור באינטרנט והן מעמדות בכתב שהגיעו לצוות.
להלן נציג את עיקרי הטיעונים המושמעים על ידי גורמים שונים (שאינם חוכרים חקלאיים) בדבר אי הצדק הטמון בהחלטות החדשות הקובעות את הפיצויים לחוכרים בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית.
א.ההחלטות החדשות סותרות לכאורה את נורמת היסוד של מינהל מקרקעי ישראל שנקבעה בהחלטה מספר 1. על פי החלטה זאת של מועצת מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית נמסרת אך ורק לצורך עיבוד חקלאי ואם ישונה ייעודה חוזרת הקרקע לחזקת המדינה, ומי שהחזיק בה עד ששונה ייעודה זכאי לפיצוי שהוא בזיקה לאבדן גורם ייצור חקלאי בלבד.
ב.חלוקת הקרקע החקלאית לא היתה שוויונית אלא נמסרה ברוחב יד ובמחיר סמלי, ומתוך הנחה כי עם הפסקת עיבודה החקלאי תושב הקרקע למדינה.
מתן פיצוי בגין שינוי ייעודה של הקרקע על בסיס ערך הקרקע בייעודה החדש מהווה לפיכך, חלוקה בלתי שוויונית של נכסי הציבור, שכן הקרקע הינה נכס של כלל הציבור. בדרך זאת נפגעים ציבורים רחבים שלא אחת מצבם הסוציו-אקונומי ירוד מזה של החוכרים החקלאיים. הפגיעה נגרמת שכן ככל שהתמורה לחוכרי הקרקע החקלאית גבוהה יותר בעת שינוי ייעוד, כך קטנות הכנסות המדינה. הכנסות אלו לקופת המדינה אמורות לשמש בין השאר ליעדים חברתיים, אשר יתחלקו באופן שיוויוני בין הציבור כולו.
ג.חלק מחוכרי הקרקע החקלאית זוכים להכנסות גבוהות בעקבות שינוי הייעוד מבלי שתרמו להשבחת ערך הקרקע שהופשרה לבנייה, שכן ערכה של הקרקע נקבע על בסיס מיקומה וקירבתה לאזורי ביקוש, ללא זיקה כלשהי לעיבוד החקלאי של הקרקע קודם לשינוי הייעוד.
ד.פיצויים כתלות בערך הקרקע ביעודה החדש משתלמים גם לחברות לעיבוד חקלאי (אם כי בשיעור נמוך יותר), ובכך מועשרים ללא כל הצדקה בעלי הון שרכשו חברות אריזה ועיבוד חקלאי בתקופה שקדמה להחלטות החדשות משנות התשעים.
ה.אם מינהל מקרקעי ישראל מצא לנכון לשווק קרקע לבנייה במחירים מוזלים, עליו להציע הטבה זו לכלל הציבור בתהליך פומבי ראוי, ולא לתת הטבה זו למספר מצומצם של מחזיקי קרקע חקלאית, אשר חלקו כבר חדל לעסוק בעיבוד חקלאי או אף מעולם לא עסק בכך.
ה.נקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית
1.כללי
ניתוח ההיבטים השונים הקשורים בהחלטות משנות התשעים בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, מחייב לבחון גם את נקודת ראותם של חוכרי הקרקע החקלאית.
רוב רובם של חוכרי הקרקע החקלאית נמצאים ב722- יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים). לישובים אלו אשר חלקם הגדול נמצא באיזורי הפריפריה תרומה משמעותית למדינה.
בפרק זה נציג את נקודת ראותם וכן את ההשלכות של ההחלטות הקיימות על חלק מחוכרי הקרקע החקלאית תוך התמקדות בנקודות הבאות: נקודת ראות תנועות ההתיישבות, נקודת ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים, השלכות ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על חלק מחוכרי הקרקע החקלאית, חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית וחשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים בעיני חוכרי קרקע חקלאית בתנאי נחלה.
2.נקודת ראות תנועות ההתיישבות וחוכרי קרקע חקלאית
תנועות ההתיישבות הציגו עמדתם במסגרת ”המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע” המורכב מהתנועות הבאות: תנועת המושבים, התאחדות האכרים, התק”ם, הקיבוץ הארצי, מושבי הפוהמ”ז, משקי חירות בית”ר, העובד הציוני, הקיבוץ הדתי, משקי פאג”י, האיחוד החקלאי והמרכז החקלאי. ראוי לציין כי הצוות הבינמשרדי קיבל מאות פניות מצד חוכרי קרקע חקלאית התומכות בעמדות שהוצגו על ידי תנועות ההתיישבות.
תנועות ההתיישבות מבקשות לעגן את ההחלטות הקיימות של מועצת מקרקעי ישראל (משנות התשעים), בשינויים מסויימים, במסגרת של חוק, ואף להוסיף על ההחלטות הקיימות מתן אפשרות לחוכרי הקרקע להחזיק בקרקע בייעודה החדש וכן לקבוע זכויות חכירה לדורות בקרקע החקלאית, בכל ייעוד שהוא.
תנועות ההתיישבות בטענותיהן מבססות עמדה זאת במספר היבטים:
ההיבט ההיסטורי – על פי השקפת תנועות ההתיישבות, לחקלאים זכות היסטורית בקרקע, בהיותם, בין השאר, המחזיקים בקרקע, המעבדים אותה והשומרים עליה במשך שנים רבות; הם גם היו מפריחי השממה, ונאלצו להתמודד עם בעיות ביטחוניות קשות.
ההיבט המוסרי – על פי טענת תנועות ההתיישבות, רכישת חלק מן הקרקעות נעשתה על ידי המתיישבים באופן פרטי מכספי תרומות שגוייסו על ידם ומכספם האישי, והעברת הקרקעות לידי קק”ל ללא תמורה נעשתה מטעמים אידאולוגיים וציוניים. לטענתם, הקרקע נרכשה לא רק בכסף אלא גם ”בדם יזע ודמעות” של המתיישבים.
ההיבט המשפטי – תנועות ההתיישבות גורסות כי חוזי החכירה כיום אינם ממצים את זכויות החקלאים ואינם משקפים נאמנה את כוונת הצדדים לחוזה ואת ציפיותיהם. לטענתם, על פי הפרשנות המודרנית של חוזים, יש לתת משקל לא רק לזכויות ולחובות המפורטים בחוזה, כי אם גם לרוח החוזה, להחלטות הרשויות בעניין ולהתנהגותם וכן לעקרונות של תום לב חוזי. מכאן, לטענתם, נגזרות הזכויות של החקלאים בקרקע בכל ייעוד שהוא.
ההיבט הציבורי – לטענת תנועות ההתיישבות, מינהל מקרקעי ישראל כגוף ציבורי, יצר בהתנהגותו לאורך השנים, דרך החלטות המועצה השונות, מצגים לפיהם בכוונתו להעניק לחקלאים זכויות של קבע בקרקעותיהם, ולכן על המינהל כרשות ציבורית מוטלת החובה לקיים הבטחותיו.
כמו כן, לטענת תנועות ההתיישבות, המינהל מפלה לרעה את החוכרים החקלאיים ביחס לחוכרים העירוניים ולכן עליו לבטל את התניית ”שינוי הייעוד” מכל החוזים.
ההיבט הכלכלי – על פי הערכה כלכלית שערכו תנועות ההתיישבות סך התמורה שתתקבל על ידי החקלאים בגין שינוי ייעודה של הקרקע בחמישים השנים הבאות ובהנחה של שיעור פיצוי בגובה של 20% מערך הקרקע בייעודה החדש נאמדת בכ- 5.2 מיליארד ש”ח.
לטענתם, סכום זה אינו חריג ביחס לאמדן ההטבות כפי שהן ערכו בנוגע לחוכרי המגזר העירוני בבנייה רווייה (65 מיליארד ש”ח לפחות). טיעון נוסף שהעלו התנועות הוא שהעברת יזמות הבנייה לידי החקלאים והוצאתו מידי הממשלה תביא למשק יתרונות רבים, בין השאר, בשל התחרות שתיווצר ביזמות לפיתוח, דבר שיתבטא גם בגידול הכנסות המדינה ממיסוי ענף הנדל”ן.
3.נקודת ראות החברות לעיבוד חקלאי וחקלאיים פרטיים
החברות לעיבוד החקלאי והחקלאיים הפרטיים סבורים כי ההחלטות הקיימות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מפלות אותן לרעה, שכן נקבעו שיעורי פיצוי שונים בעת שינוי ייעוד קרקע בין חוכר בתנאי נחלה לחוכר שלא בתנאי נחלה. חברת ”מהדרין” אף עתרה לבג”צ בבקשה לחייב את מינהל מקרקעי ישראל להשוות בין שעורי הפיצוי הניתנים לחוכר בתנאי נחלה לחברה לעיבוד חקלאי ועד היום טרם ניתנה הכרעה בעתידה זו.
גורמים אלו גם מבקשים להחיל עליהם את החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל בדבר החכרת קרקע לצרכי מפעל.
4.השלכות ההחלטות הקיימות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית על חלק מהחוכרים
בצד העמדה שהוצגה בפנינו על ידי תנועות ההתיישבות וחוכרי קרקע חקלאית וחוכרי קרקע חקלאית כפי שפורטה לעיל, הגיעו אל הועדה גם עדויות בכתב מצד חוכרי קרקע חקלאית המצביעות על בעייתיות מסויימת בהחלטות הקיימות גם בקרב החקלאים עצמם.
א.פערים שנוצרים בין ישובים חקלאיים שונים
פוטנציאל שינוי הייעוד של קרקע חקלאית למגורים בעשרים השנים הקרובות מתייחס לכ- 10% מהישובים בלבד. מכאן שהתמורות בגין שינוי ייעוד, שהן כאמור בדרך כלל גבוהות מההפסד שנגרם לחקלאי עקב גריעת הקרקע כגורם ייצור, מחולקות בין מספר מועט של ישובים שנתמזל מזלם להימצא באזור שמאפשר שינוי ייעוד הקרקע.
גם בין הישובים שזוכים לשינוי ייעוד קיימים בדרך כלל פערים גבוהים מאוד בין גובה הפיצוי בגין שינוי ייעוד במרכז הארץ לזה שמתקבל בפריפריה.
תופעות אלו יוצרות לא אחת אי שביעות רצון בקרב חלק מחוכרי הקרקע החקלאית. תופעה זו לא התקיימה בעבר, עת ניתן פיצוי חקלאי אחיד בעת שינוי ייעוד שהיה בזיקה לאבדן הקרקע כגורם ייצור.
ב.סכסוכים הנוצרים בין חברי אגודה חקלאית
ההחלטות החדשות (משנות התשעים) יצרו לא אחת סכסוכים בין חברי האגודה לבין עצמם, ובכלל זה מחלוקות בדבר אופן חלוקת הפיצוי המוגדל בין חברי האגודה, דרך טיפול ועד האגודה בתהליך שינוי הייעוד, מטרדים בישוב שנוצרו בעקבות הכנסת פעילות שאינה חקלאית בשטחי המגורים (לעיתים בניגוד לכללים בנושא זה).
בעייה מיוחדת בין חברי האגודה קיימת במושבים, ובמיוחד במושבים שבמרכז הארץ שם בדרך כלל שיעור המשפחות העוסקות בחקלאות נמוך יחסית ורוב רובם של חברי האגודה אינם מתפרנסים עוד מחקלאות. מצב זה כשהוא משולב בפיצוי גבוה בעת שינוי ייעוד קרקע חקלאית יוצר באופן מובנה רוב בקרב חברי האגודה לשינוי הייעוד החקלאי, לעתים למורת רוחם של החקלאים שמעבדים את הקרקע, אך הם במיעוט.
ג.מחלוקת בין חברי קיבוץ לבין עוזבי הקיבוץ ודור היורשים
נתגלעו גם מחלוקות לגבי חלוקת הפיצוי המוגדל בגין שינוי ייעוד בין חברי הקיבוץ בעת קבלת הפיצוי לבין עוזבי הקיבוץ ודור היורשים אשר חשים לא אחת כי גם להם מגיע חלק בפיצוי המוגדל.
במספר מקרים מחלוקות מסוג זה הגיעו לערכאות משפטיות.
5.חשיבות הזכות לעיבוד קרקע חקלאית לאורך זמן בעיני חוכרי קרקע חקלאית
במסגרת הדיון שהתפתח סביב סוגיית שינוי יעודה של קרקע חקלאית הביאו בפנינו הן תנועות ההתיישבות והן חוכרי קרקע חקלאית רבים את החשיבות הרבה שהם מייחסים דוקא לעיבוד החקלאי של הקרקע. בהקשר זה הועלתה על ידם במלוא חומרתה בעיית החוזים התלת-צדדיים עם הסוכנות היהודית. בחוזים אלו המתיישב הינו בר-רשות בכל הקשור לעיבוד הקרקע ותוקף ההרשאה הינו לשלוש שנים בלבד.
חוכרי הקרקע החקלאית הביעו משאלה כי נושא זה יוסדר ויתאפשר להם לחתום על חוזה חכירה מתחדש לתקופות של 49 שנה כל אחת לצורך העיבוד החקלאי של הקרקע.
6.חשיבות ביסוס הזכויות בחלקת המגורים
במסגרת הדיון שהתפתח סביב סוגיית שינוי ייעודה של קרקע חקלאית הביאו בפנינו חוכרי קרקע חקלאית רבים את החשיבות שהם מייחסים לביסוס הזכויות בחלקת המגורים.
על פי חוזה החכירה הסטנדרטי של מינהל מקרקעי ישראל, חובת השבת הקרקע למינהל בעת שינויי יעודה של הקרקע חלה על כלל הנחלה, ובכלל זה על חלקת המגורים של החקלאי. דבר זה יוצר תחושה של חוסר וודאות אצל חוכרי קרקע חקלאית, שלא אחת מעבדים הקרקע עשרות שנים, לגבי הדבר הבסיסי ביותר שהינו בית המגורים.
כמו כן הוצגו בעיות משפחתיות שקיימות כיום בשל חוסר היכולת לפצל, ולו גם בתשלום, את אחד ממבני המגורים בנחלה ולמוכרו, וזאת בשל החובה כי בית המגורים השני יהיה ברשותו של ”בן ממשיך” והוא חלק בלתי נפרד מהנחלה. בשנת 1999 פירסם האגף החקלאי שבמינהל מקרקעי ישראל הוראת אגף המאפשרת להפריד מבנה אחד שממוקם בחלקת המגורים מיתרת הנחלה תמורת דמי חכירה בשיעור 66% (במקרים מסויימים תמורת דמי חכירה בשיעור של 91%). הוראת אגף זאת לא אושרה על ידי מועצת מקרקעי ישראל.
רבים מחוכרי הקרקע החקלאית הביעו משאלה כי יחולו שינויים בנושאים אלו אשר יפיגו חששות ויבססו את הזכויות בחלקת המגורים.
הערה: לגבי טענות שעלו בהיבט החברתי וכן מנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית נתייחס ביתר הרחבה בפרק הדן בהמלצות הצוות.
6.העקרונות המומלצים בתחום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
א.האיזון הנדרש בין ההיבטים השונים
ניתוח המדיניות הנוכחית של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית כפי שערכנו בפרק הקודם, מלמד עד כמה הנושא מורכב ואינו חד מימדי.
הסקת מסקנות על בסיס היבט אחד בלבד עלולה לפגוע בהיבטים אחרים שאף הם חשובים, ולכן יש למצוא את האיזון הנכון בין ההיבטים השונים לגבי כל נושא לגופו.
הדרך שנראית לנו כקו מנחה בסוגייה מורכבת זאת היא לבחון כל אחת מההחלטות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית: שינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים (727); הרחבת הישובים (737); ושינוי ייעוד לצרכי תעסוקה (717 ועוד) בארבעת ההיבטים אותם ניתחנו בפרק הקודם, ועל סמך ניתוח זה לגבש המלצות שיתנו ביטוי לאיזון הנכון של ארבעת ההיבטים שניתחנו לגבי כל אחת מההחלטות שלעיל.
ב.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (החלטה 727)
1.כללי
כפי שפורט בניתוח ההיבט התכנוני, מדינת ישראל הינה כבר כיום מהמדינות הצפופות בעולם. תחזיות שנערכו במסגרת תכנית ”ישראל 2020” מצביעות על כך שעד שנת 2020 – היינו בעוד 20 שנה – יוכפל השטח הבנוי כיום, וזאת הן בשל גידול האוכלוסייה והן בשל העלייה ברמת החיים שתתבטא בין השאר בעלייה של שטח המגורים הממוצע לנפש.
בנייה בהיקף רחב בשטחים חקלאיים במסגרת הכפלת השטח הבנוי בישראל, עלולה להיות בכייה לדורות, שכן לשטחים פתוחים יש ערך רב חשיבות. בינוי נרחב בשטחים פתוחים אף יפגע בדורות הבאים שעלינו להתחשב גם בצרכיהם.
מהטעם הזה יש מקום להמעיט ככל שניתן בשינוי יעודה של קרקע חקלאית, וכפי שהמליצו גורמי התכנון להתמקד בעיבוי וחיזוק הערים, ובמקרים שהדבר הכרחי – לבנות בנייה רוויה בשולי הערים בלבד.
מדיניות זאת מחייבת דווקא לחזק את אחיזתם של החקלאים בקרקע, שכן עיבוד חקלאי של הקרקע תורם לשמירת הקרקע ומתאפיין בדרך כלל בהשפעות חיצוניות חיוביות.
לפיכך סבור הצוות כי יש מקום לחזק ולבסס את הזכויות וגם את החובות של החקלאי בעיבוד הקרקע וכן לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.
הדבר אף עולה בקנה אחד עם משאלות שהביעו חוכרי קרקע חקלאית רבים, שחלקם הגדול מעבד את הקרקע בנאמנות אין קץ זה עשרות בשנים, ואין חולק על כך שהיתה להם בכך תרומה חשובה ביותר והיסטורית למדינה.
באשר לעיבוד הקרקע, יש מקום לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה יהיה חוזה חכירה לדורות, לרבות שינוי החוזה להסכם דו-צדדי בין החוכר לבין מינהל מקרקעי ישראל, ובמקביל לחזק את חובת עיבודה של הקרקע החקלאית, במסגרת אותו חוזה.
באשר לביסוס זכויות החקלאי בחלקת המגורים כפי שתוגדר בהמשך, מוצע לקבוע במסגרת חוזה החכירה של הנחלה כללים נפרדים כגון: מניעת אפשרות לתבוע השבתה של ”חלקת המגורים” למדינה בעת שינוי ייעוד (דבר שהמצב החוקי הפורמלי כיום מאפשר), מתן אפשרות מוסדרת במקרים מסויימים לפצל מבנה או מגרש מהנחלה, קביעת זכויות במידה שבעתיד יאשרו מוסדות התכנון בנייה נוספת בחלקת המגורים, ומתן אפשרות לרכישת זכויות נוספות בחלקת המגורים בדרך של חוזה חכירה מהוון.
שינוי זה ייצור לראשונה במידה רבה הקבלה בין חוזה החכירה למגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי, בהתאמות הנדרשות.
עקרונות של השינויים שפורטו לעיל לגבי ביסוס זכויות וחובות החוכרים בעיבוד הקרקע וכן לגבי חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים יחולו על כלל הישובים החקלאיים. אשר לנושא שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (כפי שבא לידי ביטוי בהחלטה 727), הובהר בפרק הקודם כי פוטנציאל שינוי הייעוד בעשרים השנים הבאות יהיה רלוונטי אך ורק לגבי כ- 80-70 ישובים, המהווים כ- 10% בלבד מכלל הישובים. במקרים אלו יש לדעת הצוות הכרח לבצע מספר שינויים בהחלטה הקיימת (727) על בסיס הניתוח שיפורט בהמשך הפרק.
2.חיזוק וביסוס זכויות וחובות החקלאי בעיבוד הקרקע
מתוך מגמה לחזק ולבסס את זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע מומלצת המדיניות הבאה:
א.חוזה חכירה לדורות

כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.
ב.מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים

יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.

מצב זה של חוזה תלת-צדדי הינו בלתי סביר ואינו עולה בקנה אחד עם היעד של חיזוק העיבוד החקלאי של הקרקע והחלטות המועצה בדבר מסירת הקרקע בחכירה לחקלאים בלבד. הסדרת נושא זה נמצאת כיום בהליך משפטי בבג”צ, במסגרת עתירה שהגישה הסוכנות היהודית. במסגרת עתירה זו, הסכימו המדינה והסוכנות להפנות את העניין לגישור בנסיון להביא להסדרת המחלוקות בין הצדדים. יש מקום לסיום מהיר של הליך הגישור כאמור, ובמידה שמסיבה כלשהי הגישור לא יעלה יפה, יש לבקש את הכרעת בית המשפט במחלוקת שנתגלעה בין הצדדים בהקדם האפשרי.

ג.חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה

חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזי החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.

ד.חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע

ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו. המידע לגבי עיבוד הקרקע מצוי הן בידי פקחי מינהל מקרקעי ישראל והן בידי משרד החקלאות שאף מצוייד בתצלומי אויר שמעידים על מידת עיבודה של הקרקע וניצולה למטרה חקלאית.
3.חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים
א.כללי
על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל וחוזה החכירה המקובל כיום בתנאי ”נחלה”, חלקת המגורים של החקלאי הינה חלק מהנחלה כולה. לאור זאת חלים לגבי חלקת המגורים הכללים הבאים:
1. במידה שחל שינוי ייעוד לכלל הנחלה, מגיע חוזה החכירה החקלאי לסיומו ומתבטל החוזה לגבי השטח החקלאי וחלקת המגורים הכלולה בנחלה.
2. בעל נחלה המתגורר במושב אינו רשאי על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל וחוזה החכירה לפצל מתוך חלקת המגורים אף לא מבנה אחד ולמוכרו, והאפשרות היחידה העומדת בפניו היא למכור את הנחלה כולה.
לאור הצורך שהובהר לעיל לחזק ולבסס את זכויות החוכר בחלקת המגורים וכן מתוך התחשבות בבעיות אנושיות הנוצרות כיום בשל האילוץ לקבוע מי מבני המשפחה יוגדר כ”בן ממשיך” לצורך חוזה החכירה, מוצע לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין שתי חלופות: החלופה הראשונה ניתנת ליישום מהיר יחסית והיא כוללת שינויים בחוזה החכירה המקובל כיום, כפי שנפרט להלן. החלופה השנייה מחייבת היערכות מוקדמת הן של מינהל מקרקעי ישראל והן של חוכרי הקרקע, ובבסיסה האפשרות שתינתן לבעל הנחלה לרכוש זכויות ”בחלקת המגורים” כפי שתוגדר להלן, במסגרת של חוזה חכירה מהוון.
כאן המקום להבהיר כי אין בכוונת הצוות להתערב או להשפיע בכל הקשור לאופיו של היישוב החקלאי, ויש מבין ההמלצות בתחום זה כאלו שהרלוונטיות שלהן לגבי הקיבוצים אינה מיידית, ואולם מוצע כי הזכויות יעמדו לרשות החוכרים על מנת שאם בעתיד הן תהיינה רלוונטיות ניתן יהיה אז לממשן.
הצוות לא מצא לנכון לבחון את משטר ”הנחלות” והתאמתו לתקופתנו. זוהי סוגייה מורכבת שספק אם היא כלולה במנדט שקיבל הצוות, והיא מחייבת בדיקה נרחבת שראוי אולי לקיימה בהמשך, כולל בחינת רפורמה שהוצעה בעניין זה על ידי משרד החקלאות במסמך “כפר2000-“. מכאן שההמלצות שיפורטו להלן ימשיכו לשמור על קשר בין מבנה מגורים אחד לפחות בנחלה לבין השטח החקלאי.
להלן נעמוד על שתי החלופות:

ב.החלופה הראשונה – חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים במסגרת של שינויים בחוזה החכירה

בחלופה זאת ישונו תנאי החכירה של הנחלה וחוזה החכירה יתוקן בהתאם, וזאת בנושאים הבאים:

1. ביטול סעיף ”שינוי הייעוד” לגבי ”חלקת המגורים”

הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי ”חלקת המגורים”.

”חלקת המגורים” במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים על פי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א’ (”השטח הצהוב”), אך לא יותר מ- 2.5 דונם לנחלה.

”חלקת המגורים” בקיבוץ תוגדר ”כשטח המחנה” אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים בהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.

2. פיצול מבנה או חלקת קרקע על פי זכויות הבנייה כיום

חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך ”חלקת המגורים” שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.

בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע. אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (צירוף מגרש לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.

תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים כאמור, ייערך חוזה חכירה מהוון לחלק המפוצל, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. (במקרה זה לא חל על החוכר היטל השבחה).
באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות מעבר לדמי החכירה שפורטו לעיל.

בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.

3. פיצול מבנה או חלקת קרקע במידה שזכויות הבנייה תורחבנה בעתיד

במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות בחלקת המגורים (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.

4. הרחבת יחידות הדיור המאושרות

חוכר בתנאי נחלה שיבקש להרחיב את בתי המגורים מעבר לקבוע בחוזה החכירה בתנאי המקובל (160 מ”ר לכל אחת משתי יחידות הדיור ויחידת מגורים נוספת צמודה בשטח של 55 מ”ר) ומוסדות התכנון יאשרו את ההרחבה, יחוייב בדמי חכירה מלאים בגין השטח המורחב.

ג.חלופה השנייה – חיזוק וביסוס הזכויות ”בחלקת המגורים” במסגרת של רכישת זכויות (חוזה חכירה מהוון)
מינהל מקרקעי ישראל יערך לחלופה שעל פיה ניתן יהיה לתקן את חוזה החכירה לנחלה במושב, כך שבעל הנחלה יוכל לרכוש תוספת זכויות ”בחלקת המגורים” על פי הגדרתה כאמור במסגרת של חוזה חכירה מהוון. (במסגרת זאת יהיה צורך בין השאר להכין תשריטים לצרכי רישום, תכניות מפורטות ולהסדיר את המערכת החוזית בהתאם).

שיעור דמי ההיוון בגין רכישת הזכויות כאמור, ייקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שהמינהל יערוך תחשיב לגבי שיעור ההיוון הנדרש, תוך התחשבות בין השאר בהיבטים הבאים:
1. גובה דמי החכירה שהחוכר שילם למינהל מקרקעי ישראל עד מועד רכישת הזכויות.

2. הזכויות הניתנות בעת רכישתן (פטור מדמי הסכמה, מעבר לתשלום ”דמי היתר” בעת תוספת זכויות, אפשרות הפיצול ועוד).

3. ההתאמות הנדרשות לרכישת זכויות במגזר העירוני.

לאחר ביצוע רכישת הזכויות בחלקת המגורים בהגדרה לעיל, יחולו לגביה הכללים הנהוגים בחוזים עירוניים מהוונים של בנייה צמודת קרקע.
4.התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים
א.כללי
בשני הפרקים הקודמים פרטנו את ההמלצות בנוגע לחיזוק וביסוס זכויות החקלאים בכל הקשור בעיבוד הקרקע ובחלקת המגורים. בפרק זה ננתח את המדיניות הרצוייה באשר לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים (כגון לבניית שכונות מגורים בשולי הערים ועוד) כאמור, הניתוח יתייחס לארבעת ההיבטים שניתחנו בהרחבה בפרק הקודם.
כעיקרון לאור הצורך לשמור שטחים פתוחים על פי יעדי התכנון האורבני, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל ייזום שינוי ייעודה של קרקע חקלאית אך ורק בהתאם לתוכניות מתאר וככל הניתן בשולי הערים ובמצב שאין חלופות אחרות זמינות ובכלל זה ציפוף ועיבוי הערים.
יודגש כי המלצות שתפורטנה מתייחסות לחוזי החכירה הנהוגים על ידי מינהל מקרקעי ישראל בחכירת קרקע חקלאית. המינהל יבדוק באופן פרטני טענות של חוכר קרקע חקלאית, שסבור כי אינו נמנה על קטגוריה זאת, והוא מחזיק בחוזה מסוג מיוחד.
ב.עיקרי הנימוקים לשינוי המוצע בגובה התמורה המוגדלת בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית
הצוות מצא לנכון להמליץ על שינוי המדיניות בעניין התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, מהטעמים הבאים:
1. היבט השמירה על שטחים פתוחים ויעדי התכנון – ההחלטות שהתקבלו בשנות התשעים ובכלל זה שיעור הפיצוי שנקבע, בשונה מהמדיניות שהיתה נהוגה עשרות שנים, הפכו חקלאים באזורי הביקוש למעוניינים עד מאוד בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שכן במקרים רבים הפיצוי שנקבע גבוה לאין ערוך מהתמורה שהיה החקלאי מפיק מהמשך העיבוד החקלאי של הקרקע. כך הפכו חלק מהחוכרים החקלאיים באחת משומרי הקרקע החקלאית ומגיניה ליזמים ולמעוניינים בשינוי ייעודה החקלאי של הקרקע אותה עיבדו שנים רבות. תופעה זאת איננה רצויה בהיבט התכנוני והצורך לשמור על שטחים פתוחים ועל קיומה של חקלאות, במיוחד במדינה כה צפופה כשלנו.
התמריץ לבצע עסקאות נדל”ן בקרב חוכרי קרקע חקלאית באזורי ביקוש מתבטאת בלחצים מצד חוכרי קרקע חקלאית אשר נדחפים על ידי יזמים בתחום הנדל”ן, על מוסדות התכנון לאשר שינוי ייעוד גם במקומות ששינוי שכזה אינו עולה בקנה אחד עם התכנון האורבני האופטימלי, או אינו עומד בסדרי העדיפויות הראויים לשימוש מושכל ויעיל בקרקע חקלאית.
גורמי התכנון עצמם מודים כי למרות שבסמכות מוסדות התכנון לדחות יוזמות אלו, הלחצים נשאו לא אחת פרי וכך אושרו תכניות שאינן רצויות בהיבט האורבני. גורמי התכנון סבורים כי נכון יהיה שרמת הלחץ של חוכרי הקרקע והיזמים עימם קשרו עיסקאות תפחת באופן משמעותי ובכך יתאפשר תהליך קבלת החלטות נכון יותר בהיבט התכנוני הכולל.
תופעת לוואי נוספת ובלתי רצויה היא העובדה שקל יותר לשנות ייעודה של קרקע חקלאית מאשר להתמודד עם תהליך ציפוף ועיבוי הערים, ובכלל זה ביצוע פרוייקטים מסוג ”פינוי-בינוי” ושיקום מרכזי הערים. פרוייקטים שכאלו רצויים מאוד מההיבט התכנוני, אך הם כרוכים לא אחת בקשיים שונים, ולכן כאשר קיים פתרון בדרך של שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, פוחת באופן טבעי המאמץ הנדרש לקידומם של פרוייקטים לציפוף ועיבוי הערים.

2. ההיבט החברתי – היבט השמירה על נכסי המדינה וחלוקה שוויונית שלהם, מוביל למסקנה כי יש להפחית באופן משמעותי את התמורה בעת שינוי ייעוד באזורי הביקוש. ככל שהתמורה לחוכרי הקרקע החקלאית גבוהה יותר בעת שינוי ייעוד, כך קטנות הכנסות הקופה הציבורית. הכנסות אלו אמורות לממן את הוצאות הממשלה בהתאם לסדר עדיפויותיה ובכלל זה יעדים חברתיים על פי קריטריונים שוויוניים. מכאן נובעת טענת חוסר הצדק בחלוקת המשאבים הציבוריים, כאשר חוכרי הקרקע החקלאית זוכים לתמורה מוגדלת לאין ערוך מאובדן הקרקע כגורם ייצור.

לדעת הצוות יש ממש בטענות אלה, ואילו היה היבט זה עומד לכשעצמו המסקנה יכולה היתה להיות הפחתה משמעותית בתמורה באזורי הביקוש, ויש שיאמרו בהיבט זה – אף ביטולה של השיטה.

3. נקודת ראות חוכרי קרקע חקלאית – ככל ששיעור התמורה גבוה יותר כך אמורה לגדול שביעות הרצון מצד חוכרי הקרקע החקלאית. זוהי גם העמדה הפורמלית של תנועות ההתיישבות ונימוקיהם פורטו בהרחבה בפרק הקודם.
עם זאת הובאו בפנינו גם טענות מצד חוכרי קרקע חקלאית המצביעות על תופעה של ”קללת הברכה”, ובכלל זה: מתחים בין ישובים חקלאיים בשל פערי התמורה, חילוקי דעות בין המעוניינים לעבד את הקרקע לאלו שחפצים בשינוי ייעודה, חילוקי דעות ומתחים בין חברי קיבוץ קיימים לאלו שעזבו אותו קודם לשינוי הייעוד, או יורשי חברי קיבוץ שנפטרו שאף להם תביעות.
לדעת הצוות ראוי איפוא לתת משקל גם לנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית בקביעת המדיניות המומלצת.
4. נקודת ראות שוק הדיור – את שוק הדיור הגדרנו כמפגש בין הביקוש ליחידות דיור לבין היצע יחידות דיור ללא כל קשר להיבט התכנוני האורבני. לפיכך שיעורי התמורה שנקבעו בהחלטה מספר 727 לא סתרו את יעדי שוק הדיור, שכן התמורה הגבוהה בעת שינוי ייעוד עוררה יזמויות רבות לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, תוך הגדלת היצע יחידת הדיור (אם כי מדובר בתהליך ממושך שרק חלק מהיזמויות השפיעו עד כה על היצע יחידות הדיור).
נוכח הצורך העתידי בשינוי ייעוד בעיקר לצרכי מגורים בשולי הערים, יש עדיין צורך במדיניות שתעודד מסירה מהירה של הקרקע למימוש מטרה זו.
עם זאת בקביעת התמורה הרצוייה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית מנקודת ראות שוק הדיור, יש לקחת בחשבון גם את הגורמים הבאים:
– גם בשיעורים הנמוכים באופן משמעותי מאלו שנהוגים כיום ובעיקר במרכז הארץ, עדיין יוותר תמריץ כלכלי בקרב החוכרים החקלאיים לתמוך בעת הצורך בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שכן עדיין גובה התמורה המוגדלת באזורי הביקוש יהיה גבוה מהיקף התמורה שהחקלאי יפיק מהמשך העיבוד החקלאי.
– יש מקום לבחון את סבירות התמורה המוגדלת מנקודת ראות שוק הדיור, על ידי השוואתה לתמורה שנותרת בידיו של מי שרכש זכויות בקרקע ברמה גבוהה לאין ערוך מזו של חוכר הקרקע החקלאית אשר קיבל הקרקע כגורם ייצור ומשלם דמי חכירה סמליים בלבד (כ- 600 ש”ח לנחלה לשנה) במונחי שוק הדיור.
במסמך כלכלי שהוגש לועדה על ידי תנועות ההתיישבות במסגרת ”המטה לעיגון זכויות החקלאים בקרקע” מצויין כי: ”על פי החלטה מספר 402 של מועצת מקרקעי ישראל, במקרה שחוכר של קרקע עירונית (הנמצאת בתחום שטח תכנון עיר) יוזם תוספת בנייה, המרת ייעוד או תוספת ניצול מסוג אחר, עליו לשלם למינהל דמי היתר (בחכירה מהוונת) בשיעור של 51% מההפרש בין שווי הקרקע לפני ואחרי שינוי הייעוד. כמו כן משלם החוכר לרשות המקומית היטל השבחה בשיעור של 50% משווי השבחת הקרקע. המינהל מזכה את החוכר במחצית מהיטל ההשבחה או דמי ההיתר, לפי הנמוך בין השניים. מאחר שדמי החכירה שגובה המינהל מהווים כ- 91% משוויה המלא של הקרקע הרי שלאחר תשלום דמי היתר והיטל השבחה (כ- 75% משווי ההשבחה בקרקע) מזוכה החוכר בכ- 16% משווי ההשבחה. בקרקע חקלאית השווי המקורי הוא יחסית זניח, ולכן כאומדן זהיר יקבלו החקלאים 16%”.
כלומר על פי מסמך שהוגש מטעם תנועות ההתיישבות, ומבלי להתייחס לעצם התחשיב, יוצא כי ברמת זכויות הגבוהה ביותר בעת חכירת קרקע (חכירה מהוונת) נותרים בידי החוכר 16% בלבד מערך הקרקע ביעודה החדש. בהתאם לכך, לאור היקפי השטחים העצומים של הקרקע החקלאית, טיבו של חוזה החכירה ודמי החכירה ששולמו עבור הקרקע החקלאית כגורם ייצור בלבד במשך שנים רבות, אך סביר שרמת התמורה לקרקע חקלאית תהיה נמוכה יותר באופן ממשי.
5. סיכום ניתוח ההיבטים – ההיבטים החברתיים והתכנוניים, כמו גם המשפטיים כפי שפורטו בפרק 5 לעיל, מובילים למסקנה כי יש להפחית באופן משמעותי ביותר את התמורה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית באופן המקרב אותם לפיצויים חקלאיים, ויש שיטענו כי ניתוח היבטים אלו אף מצדיק את ביטולה של התמורה המוגדלת. ואולם, מנקודת ראות שוק הדיור, נוכח הצורך העתידי בשינוי ייעוד בעיקר לצרכי מגורים בשולי הערים, יש עדיין צורך במדיניות שתעודד מסירה מהירה של הקרקע, ולכן לא יהיה זה רצוי לבטל לחלוטין את המדיניות המאפשרת לזכות בתמורה מוגדלת ביחס לפיצויים חקלאיים.
נקודת האיזון הנכונה לדעתנו הינה איפוא בהפחתה משמעותית של התמורה בעת שינוי ייעוד באזורי הביקוש, תוך הותרת תמריץ כלשהו לשם מתן מענה להיבטי שוק הדיור.
לאור האמור, ההמלצות שתפורטנה להלן נקבעו על סמך ניתוח כל ארבעת ההיבטים שפורטו לעיל ועל בסיס המסקנה דלעיל.
ג.התמורה המוצעת בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית

המלצת הצוות הינה לפיכך כי –

1. שיעור התמורה הנהוג כיום על פי החלטה 727 ישונה כמפורט להלן:

– באזור המרכז – 10% במקום 27%.
– באזור עדיפות ב’ – 20% במקום 28%.
– באזור עדיפות א’ – 31% במקום 29%.

(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).
2. שיעור התמורה הבסיסי המפורט לעיל יפחת כתלות בהיקף השטח שייעודו ישונה כמפורט להלן:

א.באגודה חקלאית – חכירה בתנאי נחלה
אזור מרכז הארץ
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 200


10%
200-400


9%
400 ויותר


8%
אזור עדיפות ב’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 250


20%
250-500


18%

500 ויותר


16%
אזור עדיפות א’
שטח שינוי הייעוד (מצטבר בדונמים)

שיעור התמורה
עד 300


31%
300-600


27%
600 ויותר


24%
בנקודה זאת חברת הצוות גב’ אורית סון סבורה כי, בשים לב לזכויות המשפטיות שהוקנו לחקלאים בחוזי החכירה, כאמור בחוות הדעת המשפטית אשר הוצגה לצוות מטעם היועץ המשפטי לממשלה, ולאור המלצות הצוות לחיזוק וביסוס זכויות החוכרים החקלאיים בתחום ”חלקת המגורים” כאמור, ראוי להסתפק בפיצוי הקבוע בהסכם החכירה בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית ואין בכך כדי לפגוע בתרומה ההיסטורית ובמעמדה של ההתיישבות החקלאית.
יחד עם זאת, פיצוי מוגדל, המופעל ככלי מדיניות לאור צרכי שוק הדיור ופיתוח העיר, אין בו פסול מבחינה משפטית ובלבד שאינו חורג מהמידה הסבירה. הפיצוי המוצע על ידי הצוות, כאמור לעיל, עומד לדעתה בדרישה זו.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי יש מקום להעמיד את שיעור התמורה על פי החלטה 727 על 15% במרכז הארץ, 30% באזור עדיפות ב’ ו- 40% באיזור עדיפות א’ וכי בשיעורים אלו אין צורך בשיעורים מופחתים כתלות בהיקף השטח שמשתנה ייעודו. ד”ר כהן (קדמון) מסתמך בקביעת המלצתו בין השאר על דו”ח ועדת רונן משנת 1997, וכן לדעתו ראוי לתת פיצוי מסויים לחוכרי הקרקע החקלאית בגין חלק מהשבחת הקרקע, אשר לדעתו היתה להם תרומה בהשבחה זו.
ב.חוכר פרטי לטווח ארוך

לגבי חוכר פרטי לטווח ארוך כמשמעותו בהחלטה 727, יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית, כאשר ההפחתה בשיעור הפיצוי תתייחס למספר הדונמים שבטבלה מחולק ב- 100 (עד למגבלת שטח נחלה באותו אזור), וזאת כדי ליצור את ההתאמה הנדרשת בין חוכר כאמור לבין אגודה חקלאית. עבור שינוי ייעוד בשטח העולה על מגבלת שטח הנחלה באותו איזור, ישולמו פיצויים חקלאיים בלבד.
ג.מעבד עונתי

הפיצוי שישולם למעבד עונתי המחזיק בקרקע לפחות 15 שנה עד לתאריך הקובע, יהיה שני שלישים מסכומי המינימום המפורטים להלן ביחס לחוכר בתנאי נחלה. מעבד עונתי המחזיק בקרקע לפחות 21 שנה (עד לתאריך הקובע) יהיה זכאי לפיצוי בשיעור של שני שלישים מהפיצויים לחוכר פרטי. האמור לעיל יחול רק על שטח שעד לגודל נחלה ועל השטח העודף ישולמו פיצויים חקלאיים בלבד.
חוכר בתנאי נחלה המחזיק בנוסף לכך גם בשטחים בעיבוד עונתי, לא יהיה זכאי לקבלת הפיצוי כאמור לעיל בגין השטחים שבעיבוד עונתי, אלא לפיצוי חקלאי בלבד.

הפיצוי למעבד עונתי יהיה פיצוי כספי בלבד.

ד.חברה לעיבוד חקלאי

לגבי חברה לעיבוד חקלאי כמשמעה בהחלטה 727, יחולו השיעורים המפורטים לעיל לגבי אגודה חקלאית.

יובהר כי המלצה זו להחלת שיעור הפיצוי לגבי אגודה חקלאית גם לגבי חברות לעיבוד חקלאי מתייחסת רק לשיעורים המופחתים שממליץ עליהם הצוות בדו”ח זה, כך ששיעור הפיצוי השווה לזה שאגודות החקלאיות מקבלות יחול רק ממועד קבלת ההחלטה החדשה ואילך ולא יוענק לחברות כאמור פיצוי נוסף כלשהו בגין קרקעות שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי שיעורי הפיצוי הקבועים בהחלטה 727 במתכונתה הנוכחית.
השיעורים הפוחתים כתלות בהיקף השטח שייעודו ישונה נועדו להשיג את המטרות הבאות:
– ציפוף מירבי של השטחים שישונה ייעודם. לחוכר הקרקע יווצר תמריץ ליזום או לתמוך בשינוי ייעוד בשטח מצומצם יחסית אך בצפיפות גבוהה כדי להפיק ממנו את התמורה המירבית. זוהי תכלית ראויה מנקודת ראות התכנון האורבני, שכן אם כבר דרושה הפשרה של קרקע חקלאית ראוי כי היא תנוצל באופן אופטימלי.
– מניעת ביצוע עסקאות נדל”ן על מרבית הקרקע החקלאית של האגודה. מאז ההחלטות החדשות בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית (משנות התשעים) נעשו מספר נסיונות על ידי אגודות חקלאיות למכור ליזמים את הזכויות על מרבית השטח החקלאי שברשותם עוד בטרם שינוי הייעוד ולחדול מלעסוק בחקלאות. השיטה המוצעת תצמצם עד מאוד את ההנעה לביצוע עסקאות מסוג זה.
– גם מההיבט החברתי, כאשר מדובר בתמורה מוגדלת מעבר לקבוע בחוזה החכירה, יש לצמצם את פוטנציאל ההתעשרות ולכן יש לקבוע פיצוי מופחת על שטחים גדולים במיוחד.
באשר לשיעור התמורה בפריפריה (31%) – ראוי לזכור כי באזורים אלה לא אחת מקצה המינהל את הקרקע ללא מכרז, ובמקרה שכזה התמורה שהמדינה מקבלת בגין הקרקע המשווקת היא 31% מערך הקרקע, ומכאן שאין זה סביר להעניק לחוכרי הקרקע החקלאית באזורים אלו בעת שינוי ייעוד תמורה שהיא מעבר לערכה של הקרקע המשווקת.
ראוי גם לשמור על מדרג פערים סביר בשיעור התמורה בין האזורים השונים, שכן הפרשיות גבוהה מדי עלולה ליצור עיוותים ב”קו התפר” שבין האיזורים השונים.
בנוגע לחוכר פרטי לטווח ארוך, ההתאמה נדרשת כדי ליצור ככל שניתן הקבלה בינו לבין בעל נחלה ממוצעת במסגרת אגודה חקלאית.
3. מינהל מקרקעי ישראל יוכל להציע לחוכר ובהסכמתו פיצוי בקרקע חקלאית במקום זו ששונה ייעודה והושבה למינהל, וזאת במיקום שיוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. לשם כך יוכל המנהל לערוך מכרזים להשבת קרקע חקלאית שיכללו מחיר מקסימום.

4. התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאויישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאויישות באגודה.
5. התמורה לחוכר תינתן במועד השיווק של הקרקע בייעודה החדש על ידי מינהל מקרקעי ישראל (ללא תשלום מקדמות). חוכר שיבחר לקבל את התמורה המינימלית הקבועה בהחלטה 727 יהיה זכאי לקבלת התמורה עם השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל, ללא קשר לשיווק הקרקע.
ד.נושאים אחרים הקשורים לשינוי ייעוד שלא לצרכי החוכרים
מעבר לאמור לעיל הצוות בחן עקרונות נוספים הנהוגים כיום במסגרת החלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל ומצא כי אין מקום לשנותם, וזאת במיוחד מנקודת ראות שוק הדיור. בין אלו ראוי להדגיש את העקרונות הבאים:
1. תמורה בקרקע ובתשלום כספי
התמורה בקרקע מאפשרת שילובם של יזמים מתחום הבנייה בתהליך שינוי הייעוד. ניתן לצפות כי בשל הפחתת התמורה באזורי הביקוש שינויי הייעוד יתמקדו בשולי הערים, ולפיכך אין כל פסול ואולי אף רצוי לשלב היזמים באזורים אלו.
2. מניעת מונופולים איזוריים
החלטה 727 תיקנה ליקוי חמור שהיה בהחלטות שקדמו לה 533 ו- 611 בכך שהיא מנעה מצב שבו חוכר הקרקע החקלאית או מי מטעמו רשאי, תמורת תשלום, לקבל את הקרקע בייעודה החדש לחזקתו. מצב זה יצר מונופול אזורי שהחליט על עיתוי שיווק הקרקע כדי להשיא את הכנסותיו.
3. אי קביעת תקרה להיקף התמורה לדונם
בהחלטה 727 לא נקבעה תקרה כספית להיקף התמורה לדונם או לכלל יחידת הקרקע שייעודה שונה.
מנקודת ראות חברתית, קביעת תקרה להיקף התמורה היא החלטה ראוייה, שכן זו מגבילה את היקף ההתעשרות או העברת נכסי הציבור לרמה מוגבלת וידועה מראש.
יחד עם זאת, לאחר שהצוות שקל נושא זה, (גם לאור העובדה שממילא מוצע להפחית באופן משמעותי את התמורה וגם לקבוע לה שיעורים פוחתים והולכים לפי גודל השטח הרלוונטי), החליט הצוות כי יש במקרה זה להעדיף את נקודת ראות שוק הדיור ואת ההיבט התכנוני. משני היבטים אלו, משניתנת כבר תמורה מוגדלת בשל שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, יש להפיק משינוי הייעוד את המירב.
קביעת תקרה עלולה להוביל לניצול לא יעיל של הקרקע ששונה ייעודה, שכן חוכר הקרקע החקלאית יעדיף ליזום או לתמוך בתכניות בעלות צפיפות נמוכה שמשיגות את תקרת התמורה אך לא מעבר לכך.
4. שמירה על זיקה מסויימת בין התמורה לבין ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד
יש הטוענים כי ראוי להעניק תמורה אחידה בכל הארץ, ללא תלות בערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד, בין אם בגובה ה”פיצויים החקלאיים” או מעבר לכך.
על אף שהצעה שכזאת עשוייה לפתור חלק ניכר מהטענות שהועלו בהיבט החברתי, הדבר עלול ליצור קושי מנקודת ראות שוק הדיור. מצד אחד התמורה בפריפריה יכולה להיות גבוהה מערך הקרקע בייעוד החדש, דבר שאינו עומד במבחן הסבירות, ומצד שני, באזורי הביקוש הגבוה, עלולה דרך זו של קביעת פיצוי למנוע שימוש יעיל בקרקע ששונה יעודה ולגרום להליכים ממושכים יותר לשינוי ייעודה של הקרקע.
5. הליכי ההשבה והביצוע
הועדה לא מצאה צורך לשנות מהליכי השבת הקרקע ודרך מתן התמורה, ובכלל זה: תשלום חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה על ידי מנהל מקרקעי ישראל, המועד הקובע כאמור בהחלטה 727, סוג הקרקעות שלגביהן תחול ההחלטה ומתכונת הסדר השבת הקרקע והקצאתה מחדש.
כמו כן מוצע להשאיר את ההחלטה בדבר התמורה המינימלית לה יהיה זכאי חוכר בתנאי נחלה בעת שינוי ייעוד, אשר מעמידה את התמורה (בעדכון מחירים לחודש ספטמבר 2000) על הסכומים הבאים:
מטעים – 23,050 ש”ח לדונם
שלחין – 13,830 ש”ח לדונם
בעל – 4,600 ש”ח לדונם
סכומי מינימום אלו יתעדכנו מדי חודש על פי מדד המחירים לצרכן ביחס למדד חודש ספטמבר 2000.
6. השינויים המוצעים ביחס לדו”ח הועדה לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל
ביולי 1997 הגישה ועדה ציבורית שמונתה על ידי שר התשתיות הלאומית בראשות פרופ’ בועז רונן ובהשתתפות ד”ר צבי ליבר וארנון רבינוביץ את המלצותיה באשר למדיניות מקרקעי ישראל (”ועדת רונן”).
בהקשר של קביעת הפיצוי בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים, המליצה הועדה כי שיעור הפיצוי בגין שינוי ייעוד במרכז הארץ יעמוד על 20% מתוך מגמה שלאחר מספר שנים יפחת שיעור הפיצוי ל- 15%; באזור עדיפות ב’ יעמוד על 30% ובאזור עדיפות לאומית א’ 40%.
אין לנו ספק כי ועדת רונן עשתה עבודה מקיפה, יסודית ושיטתית, ובכל זאת מצאנו לנכון לסטות מהמלצותיה ולהציע שיעורים נמוכים יותר, וזאת מכמה טעמים:
א.ועדת רונן לא עסקה באופן ישיר בהיבטים החברתיים של נושא זה. דוקא לאחר פרסום המלצות ”ועדת רונן” בשנת 1997 ודיוני הממשלה בעקבותיהם התעורר ביתר שאת הויכוח הציבורי סביב התמורות הגבוהות שמשתלמות לחוכרי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעודה של קרקע, במיוחד באזורי הביקוש הגבוה.
ועדה הציבורית היתה תרומה בעצם הניתוח שערכה וחשיפת הנושא לדיון הציבורי שהתעורר כאמור ביתר שאת לאחר פרסום המלצות הועדה. מאז גם בוצעו עסקאות נוספות שחידדו את הטענות בתחום הצדק החברתי. כמו כן ועדת רונן גיבשה המלצותיה בטרם החלו הדיונים לגיבוש תמ”א 35. בקביעת נקודת האיזון החדשה עליה ממליץ הצוות ראוי לקחת בחשבון התפתחויות אלו שחלו מאז פרסום המלצות הוועדה הציבורית בשנת 1997.
ב.הצוות מצא לנכון להמליץ על איזון שונה בין ההיבטים השונים, ובכלל זה חיזוק וביסוס זכויות החקלאים בעיבוד הקרקע ובחלקת המגורים והאפשרות להרחיב את היישוב, אך מנגד המליץ הצוות להפחית את התמורה בגין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית בעיקר במרכז הארץ.
ג.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב
1.כללי
ניתוח ההחלטה הנוכחית בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי הרחבת היישוב (737) בארבעה ההיבטים מצביע על הכיוונים הבאים:
בהיבט התכנוני – מוסדות התכנון אימצו בסופו של דבר את היקף ההרחבות של הישובים אך לא בלי היסוסים, שכן מגמות התכנון הן בראש ובראשונה חיזוק הערים ואילו האפשרות להרחיב את הישובים יוצרת מגמה של פירבור שמתבטאת בין השאר במעבר אוכלוסייה חזקה יחסית לפרברים תוך החלשת העיר וריבוי תנועות תחבורתיות. ראוי לציין כי חלק מראשי ערי הפיתוח מציגים קושי בכך שתושבים חזקים יחסים בעיר עוקרים לבנייה צמודת הקרקע בכפר. ואולם כאמור מוסדות התכנון אישרו לבסוף את ההרחבות בהיקף שנקבע במגבלות שמנעו יתר פירבור ומתוך התחשבות בצרכי הישובים כפי שנבהיר בהמשך. עם זאת לדעת גורמי תכנון בניית יחידת דיור צמודת קרקע בשטח של 500 מ”ר במרכז הארץ אינה עולה בקנה אחד עם הצורך לשמור על שטחים פתוחים.
בהיבט שוק הדיור – ההחלטה בדבר הרחבות הישובים ותמריץ לבצע הרחבות שכאלו משתלבת ביעדי שוק הדיור, שכן בכך נוסף היצע של יחידות דיור שעונים לביקושים קיימים, תוך כדי ריסון מחירי יחידות הדיור צמודות הקרקע.
בהיבט החברתי – ניתוח החלטה 737 בהיבט זה דומה לזה שתואר באשר לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית שלא לצרכי החוכרים. העובדה כי חלק מיחידות הדיור מיועדות לבני היישוב, אינה מקהה מתחושות אי הצדק החברתי שבהסדר זה, שכן לבני הישובים העירוניים אין הסדר זהה, מה גם שחלק לא מבוטל מיחידות הדיור נמכרות בשוק החופשי על ידי חוכרי הקרקע, תמורת רווח נאה.
מנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית – האפשרות להרחיב את הישובים הינה חשובה ביותר. בחלק גדול מהישובים האוכלוסייה הזדקנה, השימוש במוסדות הציבור הולך ופוחת וקיים צורך חברתי וכלכלי לעירוי של אוכלוסייה צעירה יותר בישוב, שאם לא כן המרקם הקהילתי של הישוב עלול להיפגע במהלך השנים.
לאור המצב התכנוני בנושא זה והעובדה כי בישובים רבים תכנית ההרחבה נמצאת בשלב מתקדם של ביצוע, מצא הצוות לנכון להמליץ שבמקרה זה תינתן עדיפות לנקודת ראות חוכרי הקרקע החקלאית, באופן שיאפשר המשך הרחבת הישובים בהיקף שנקבע. כאמור, להרחבות תרומה חשובה לחיזוקם וביסוסם של הישובים החקלאיים, שחלק מהם אף נקלע למצוקה כלכלית והפסקת ההרחבות עלולה להחמיר את המצוקה, לפיכך ראוי למנוע זאת גם במחיר של ויתור מסויים על שיקולים אחרים.

מוצע לפיכך להמשיך את מדיניות הרחבת הישובים החקלאיים על פי עקרונות החלטה 737 הכוללים את אלה:
– מינהל מקרקעי ישראל יאשר היקף יחידות דיור במסגרת ההרחבה בהתאם למדיניות מוסדות התכנון, ואף יאשר בהחלטותיו את היקף ההרחבות.

– שיווק המגורים במסגרת ההרחבה לא יוגבל לבני ובנות הישוב בלבד (הצוות השתכנע כי מגבלה זאת אינה מעשית).

– הקצאת הקרקע תהיה בפטור ממכרז למומלצי האגודה. הקריטריונים לבחירת מומלצי האגודה יאושרו על ידי מינהל מקרקעי ישראל.

– חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
עם זאת, הצוות ממליץ לבצע מספר תיקונים בהחלטה שנועדו למנוע עיוותים בהיבט החברתי וכן בהיבט התכנוני וכן לפשט את תהליך יישום ההחלטה כפי שיפורט להלן.
2.הכללים בעת שינוי ייעוד לצרכי הרחבת היישוב
א.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין ההרחבה
היוזמה להרחבת ישוב למגורים ושינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצורך כך היא של האגודה החקלאית או הישוב עצמו. במקרה זה אין המדובר ביוזמה של המדינה לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית בשולי הערים לצורך הרחבת העיר.
במצב זה, ההנחה הניתנת כיום בעת רכישת זכויות במרכז הארץ אינה מוצדקת, ולפיכך מוצע כי חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים. באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.
ראוי גם לקחת בחשבון כי עצם מתן הקרקע בפטור ממכרז מהווה הטבה בלתי מבוטלת וכן הדבר מקטין את אי הוודאות לגבי המחיר הצפוי.
ב.דרך קביעת דמי החכירה
כיום נהוגות טבלאות מחירים המתעדכנות מעת לעת, הקובעות את התשלום בגין הקרקע. התשלום עצמו הינו יחסי להיקף הבנייה בפועל ואינו ביחס להיקף זכויות הבנייה. שיטה זאת יוצרת לא אחת פערים בין מחיר הטבלה לבין ערכו האמיתי של המגרש, והצורך לגבות בכל הרחבה של יחידת הדיור תשלום נוסף יוצרת סירבול מנהלי מיותר.
נוסף על כך מתגלעות כיום מחלוקות שבהן מעורב מינהל מקרקעי ישראל באשר לגובה הוצאות הפיתוח בכל ישוב שהינן רלוונטיות לצורך קביעת התשלום וכן מחלוקות באשר להערכת השמאי הממשלתי.
לאור זאת מומלצים בהקשר זה השינויים הבאים:
1. מחיר הקרקע ייקבע בשומה פרטנית לכל מגרש, על פי מלוא היקף זכויות הבנייה המאושרות בתכנית מתאר מפורטת.
2. יש לקבוע הוצאות פיתוח נורמטיביות שיכללו, בין השאר, מרכיב של הוצאות פיתוח עבור ”תשתיות על” ואשר יהוו בסיס לצורך קביעת ערך הקרקע בעת השמאות. “תשתיות העל” ייקחו בחשבון השקעות בשטח הישוב הותיק שהינן נדרשות לצורך ההרחבה. “תשתיות העל” כאמור לעיל יהיו בתאום או בביצוע המועצה האיזורית. מוצע כי מינהל מקרקעי ישראל יקבע כללים ליישום עיקרון זה, על מנת לפשט את תהליכי הביצוע.
3. לאפשר לאגודה החקלאית להיות מעורבת בבחירת המועמדים גם בעת שיווק מגרשים במכרז וזאת על בסיס עקרונות שייקבעו על ידי מינהל מקרקעי ישראל בתאום עם היועץ המשפטי לממשלה.
ג.שטח המגרש לצרכי הרחבה
המחסור החמור בקרקע, במיוחד במרכז הארץ מחייב ניצול יעיל של הקרקע. לפיכך מוצע כי במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על 3 יחידות דיור לדונם (כ- 350 מ”ר ליחידת דיור במקום 500 מ”ר כיום), ואילו באיזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ”ר).

הצורך לחסוך בקרקע מחייב לשאוף לכך שפיתוח ושיווק המגרשים יהיה עד כמה שניתן בתחומי היישוב ובמיוחד בשטחים הציבוריים שאינם בנויים או בצמוד לדופן היישוב הקיים, ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול בהתאם.
ד.שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה
1.כללי
ניתוח ההחלטה הנוכחית בדבר שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי תעסוקה לא חקלאית במתחם תעסוקתי (החלטה 717) בהיבטים שונים מצביע על הכיוונים הבאים:
בהיבט התכנוני – מתחמי תעסוקה מבוזרים אינם עולים במקרים רבים בקנה אחד עם יעדי התכנון האורבני.
מנקודת ראות החוכרים – רצוייה אפשרות לפיתוח אזור תעסוקה שאינו מבוסס בהכרח על חקלאות.
בהיבט החברתי – ההחלטה הנוכחית מעניקה הנחה בעת שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה, שאין לה הקבלה במגזר העירוני (למעט באזורי עדיפות לאומית לכל המגזרים).
בהיבט הכלכלי – קיימת אפלייה דווקא לרעת אזורי התעסוקה בערים אל מול האזורים הכפריים ונוצרת לא אחת תחרות בלתי הוגנת שבה ניתנת עדיפות לאזורי התעסוקה הכפריים, שכן אזורי התעסוקה בערים אינם זכאים להנחות עבור הקרקע (למעט באזורי עדיפות לאומית לעיר ולכפר גם יחד).
2.שינוי ייעוד לצורך מתחמי תעסוקה
לאור הניתוח שלעיל מוצעים השינויים הבאים בהחלטה 717:
א.התשלום למינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי ייעוד לצרכי מתחם תעסוקה

1. במרכז הארץ תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד חדש לצרכי תעסוקה ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.

2. חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.
יש לציין כי בעצם מתן הפטור לאגודה החקלאית ממכרז בעת שינוי ייעודה של הקרקע לצרכי מתחם תעסוקה גלומה הטבה שאין מקום להוסיף עליה. כמו כן, כבר היום חלים על אגודה חקלאית במרכז הארץ בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לצרכי מתחם תעסוקה דמי חכירה מהוונים בשווי 51% וכן היטל השבחה בשיעור של 50%.
ב.שטח מתחם התעסוקה
התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל קיים או בונה מפעל נוסף לצרכי האגודה. לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים. התחרות הבלתי הוגנת והנזק המשמעותי לתכנון האורבני נגרם כאשר נעשה שימוש ברוב השטח המותר כיום לצרכי מתחם תעסוקתי (250 דונם במרכז הארץ). במקרים אלו נוצרים אזורי מסחר גדולים והעיוותים שפורטו לעיל גוברים.
לאור זאת מוצע להפחית את השטח המירבי שניתן לשנות ייעוד של קרקע חקלאית לצרכי מתחם תעסוקה ולהעמידו על 75 דונם באזור המרכז, 100 דונם באזור עדיפות לאומית ב’ ו- 150 דונם באזור עדיפות לאומית א’.
חבר הצוות ד”ר מרדכי כהן (קדמון) סבור כי ראוי לקבוע שהשטח המיועד לבניה במסגרת החלטה 717 יהיה 100 דונם במרכז הארץ, 150 דונם באיזור עדיפות לאומית ב’ ו- 200 דונם באיזור עדיפות לאומית א’, וזאת לנוכח המשבר הכלכלי בהתיישבות, המחסור החמור במים וצמצום הפעילות הכלכלית כתוצאה מכך.
הצוות ממליץ כי במקרים חריגים, כגון פשיטת רגל של המיזם התעסוקתי יהיה מינהל מקרקעי ישראל רשאי, באישור ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל ועל בסיס קריטריונים שייקבעו מראש, להתיר לאגודה החקלאית למכור את זכויותיה בקרקע (לפחות 26% שליטה בהון המניות כאמור בהחלטה 717) לצד שלישי.
יש להמשיך לראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאית ולא כמיזם בתחום הנדל”ן.
3.שינוי ייעוד לצרכי תעסוקת חוכר נחלה (על פי דו”ח קדמון) בחלקה א’
הן מועצת מקרקעי ישראל והן מוסדות התכנון אימצו את המדיניות לפיה ניתן לעשות שימוש לצרכי תעסוקת בעל הנחלה בחלקה א’ במבנה קיים בשטח של עד 500 מ”ר שלא לפעילות חקלאית (מוסדות התכנון אישרו פרקים מסויימים מתוך דו”ח קדמון).
בהקשר זה מומלץ לפעול כדלקמן:
א.להפריד את שטח הפעילות הלא חקלאית המאושרת על ידי מוסדות התכנון מחוזה הנחלה ולערוך לגביו חוזה חכירה נפרד. במידה ושטח התעסוקה הלא חקלאית אושר על ידי מוסדות התכנון, כשימוש קבוע, יהיה החוכר רשאי להוון את חוזה החכירה תמורת דמי חכירה מלאים במרכז הארץ ומופחתים באזורי עדיפות לאומית על פי ההנחות הנהוגות באזורים אלו. במקרים אלו ישלם מינהל מקרקעי ישראל את חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה ואולם אין בכך כדי להפריד את שטח התעסוקה מהנחלה או לאפשר העברת הזכויות בשטח התעסוקה לאחר.
ב.דמי החכירה השנתיים במרכז הארץ יהיו בשיעור של 5% מערך הקרקע לייעוד הלא חקלאי. באזורי עדיפות לאומית תינתן ההנחה הנהוגה בהתאם לאזור.
ג.חוזה חכירה לשימוש לא חקלאי כאמור לעיל יהיה בכפוף להיתרים ממוסדות התכנון, היתר בנייה ורישוי עסקים.

4.פעילות לא חקלאית ללא היתר בשטח הנחלה
רוב רובם של המבנים בשטחי נחלה (במושבים) שאינם לשימוש חקלאי, אינם מוסדרים על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל ומוסדות התכנון וחלקם חורג באופן משמעותי מהכללים שנקבעו.
יש לראות בחומרה רבה פעילות בלתי חוקית זאת בתחומי הנחלות, תוך זלזול בוטה בחוזה החכירה, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובחוק התכנון והבנייה, ולא אחת – בחוסר התחשבות בציבור תושבי היישוב עצמו. הנושא אף בוקר בחריפות על ידי מבקר המדינה.
המבנים הבלתי חוקיים כאמור מכערים את נופי הארץ, פוגעים באופי הכפרי של הישוב, מהווים מטרד לחלק מתושבי הכפר, מהווים תחרות בלתי הוגנת עם אזורי תעסוקה מוסדרים ובמיוחד עם אזורי תעסוקה בערים, וזאת בניגוד גמור למגמות התכנון האורבני.
מעבר לכל זאת, מבנים אלו מאפשרים הפקת הכנסה לבעל הנחלה מנכס ציבורי בדרך בלתי שוויונית ובלתי ראויה. אם ניקח לדוגמא בעל נחלה שמאפשר לחברה כלשהי הקמת מבנה קל בשטח של 2000 מ”ר כנגד דמי שכירות או הסכמה בגובה של 4 דולר למ”ר לחודש, בעל נחלה כזה מפיק הכנסה של כ- 35 אלפי ש”ח מדי חודש, מבלי שתרם להכנסה זו דבר וחצי דבר זולת הסכמתו להפר חוק ברגל גסה ולאפשר הקמת המבנה בשטח הנחלה שברשותו.
מצערת עד מאוד העובדה כי ועדות התכנון המקומיות והרשויות המקומיות אינן פועלות למניעת תופעה זו, בין השאר בשל העניין שיש למועצה האזורית בדמי הארנונה המשתלמים לקופתה.
הטיפול בבנייה החריגה והבלתי חוקית במגזר החקלאי והעירוני נדון לא פעם על ידי גורמי ממשלה שונים מבלי שנראו תוצאות ממשיות בפועל.
אין לנו אלא לחזור ולהדגיש את הפעולות הנדרשות למיגור תופעה נפסדת זאת:
א.על מינהל מקרקעי ישראל ועל רשויות האכיפה לפעול לאכיפת החוק ולהסרת המבנים הבלתי חוקיים.

ב.על בסיס קביעת היועץ המשפטי לממשלה, על מינהל מקרקעי ישראל לגבות מבעל הנחלה דמי שימוש ראויים מבלי שהדבר יחשב מתן הכשר לקיומו של המבנה הבלתי חוקי.

ג.פיזור ועדות מקומיות שאינן נוקטות בצעדים הנדרשים למניעת התופעה בתחום שיפוטן ולמנות תחתן ועדות תכנון מקומיות קרואות, כפי שמוצע בהצעת החוק הממשלתית (מספר 2929).
ד.כל טיפול של מינהל מקרקעי ישראל בבעל נחלה, ובכלל זה בתחום חיזוק וביסוס הזכויות בחלקת המגורים וחיזוק זכויות עיבוד הקרקע בהתאם להמלצות הצוות, יותנה בהסרת כל השימושים הבלתי חוקיים שבשטח הנחלה.
ה.יש לגבות מחיר מים כמקובל בעיר בגין אספקת מים לשימושים שאינם חקלאיים כאמור, ולא את המחיר שמיועד לצרכים חקלאיים והינו מחיר מסובסד.

ו.יש לזרז את ההסדרה החוקית של המבנים אשר עומדים בכללים שנקבעו.
ה.המלצות אחרות
1.כל זמן שממשיך משטר של מכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי. לשם כך על מינהל מקרקעי ישראל לעדכן את משרד החקלאות באשר לשינוי ייעוד, ומשרד החקלאות ימליץ בפני נציב המים על ההפחתה הנדרשת.

2.יש לטפל באופן פרטני בחוזים ייחודיים המצויים בידי חלק מהחוכרים החקלאיים.
3.במהלך עבודת הצוות הבינמשרדי הגענו למסקנה כי לאור תהליכים ארוכי טווח המתרחשים בחלק מהישובים החקלאיים, יש מקום לקבוע תהליך של מעבר מישוב חקלאי שיתופי לישוב חקלאי שאינו שיתופי או לישוב קהילתי למקרים שבהם יבקשו זאת חברי הישוב החקלאי השיתופי. במסגרת זאת יש מקום להתייחס להיבטים משפטיים, להיבטי מקרקעין שונים ולהיבטים רבים נוספים. מוצע להערך לכך מבעוד מועד, שכן יכול שבשנים הקרובות נושא זה יעמוד על הפרק.
7.דרך יישום שינוי המדיניות (כולל המלצה להוראות מעבר)
המעבר בין המצב הנוכחי באשר לשינוי ייעוד של קרקע חקלאית למדיניות החדשה המומלצת (אם תאומץ) מחייב קביעה של הוראות מעבר.
להלן ההמלצות בדבר הוראות מעבר שנראות לנו חיוניות:

א.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר קרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת (727)
1.ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 727 תוסיף לחול במקרים הבאים:
א.שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. הנהלת מינהל מקרקעי ישראל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי הייעוד.
2. נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם להשבת הקרקע למינהל, בכפוף לאישור התוכנית לשינוי הייעוד (להלן – הסכם ההשבה).
3. התכנית לשינוי הייעוד אושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה;
ובלבד שאם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727 “או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה”, ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפני שינוי הייעוד או מי מטעמם, בתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה; ואם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727, ללא ציון הסייג כאמור או סייג דומה – ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה.
ב.שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. הנהלת המינהל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי היעוד;
2. נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם ההשבה;
3. בהתאם להסכם האמור לעיל התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע בגין שינוי הייעוד על-פי החלטה 727, ללא ציון הסייג “או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה” או סייג דומה;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה על ידי המועצה, תאושר התוכנית לשינוי הייעוד על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה, ובתוך 6 חודשים ממועד אישור התוכנית כאמור ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפני שינוי הייעוד או מי מטעמם.
ג.מגרשים למגורים בהרחבת יישוב חקלאי, שבמועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
1. אגודת היישוב הגישה לגביהם הצעה למינהל כי החכרתם תבוצע לפי כללי החלטה 727;
2. קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה;
ובלבד שבתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מי שתוקצה לו הקרקע לפי כללי החלטה 727.
ד.הוראות ההחלטה החדשה לענין השיעורים הפוחתים בתמורה בהתאם לגודל השטח המושב כאמור לעיל, יחולו גם על שטחי קרקע שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533), כך ששיעור הפיצוי לגבי עסקאות חדשות יחושב לפי המדרגה הרלוונטית בהתחשב גם בשטחים שכבר בוצעו לגביהם עסקאות של שינוי ייעוד בעבר לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533).
ב.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר הרחבות למגורים ביישובים חקלאיים (737)
1.ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 737 והכללים ליישומה כפי שנקבעו בהוראות האגף החקלאי, יוסיפו לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה יתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
א.קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה.
ב.אגודת היישוב הגישה למינהל המלצה על המועמדים לחכירת המגרשים שבהרחבה וכן את כל המסמכים הדרושים לביצוע הקצאת המגרשים;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מומלצי האגודה.
3.הגישה אגודת היישוב למינהל הצעה כי החכרת מגרשי מגורים בהרחבה תבוצע לפי כללי החלטה 727 – יחולו על מגרשים כאמור בסעיף 2.ג. בהוראות המעבר ביחס להחלטה 727.
4.לעניין מספר המגרשים המרבי להרחבה לפי ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם מגרשים שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 737 או 612.
ג.תחילה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של יישובים חקלאיים (717)
1.מוצע לקבוע כי ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.
2.על אף האמור, מוצע כי החלטה 717 תוסיף לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:
א.קיימת לגביהם תוכנית מתאר מפורטת המתירה הקמת מפעל למטרת תעסוקה, שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובנייה;
ב.אגודת היישוב או תאגיד שבשליטתה, כמשמעו בהחלטה 717, הגישו לגביהם בקשה להקצאת קרקע למפעל;
ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין האגודה או התאגיד שבשליטתה כאמור.
3.לעניין חישוב שטח הקרקע המרבי שעליו תחול ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם שטחי קרקע שכבר נחתמו לגביהם בעבר הסכמים לפי החלטה 717.
הוראות מעבר לענין הסדר הקיבוצים

סעיף 13.2 להסכם הקיבוצים המשלים (תיקון) שבין הממשלה לבין הבנקים והתנועות הקיבוציות, מיום 11 באפריל 1999 (להלן – ההסכם), קובע –
”הממשלה מתחייבת בזאת כי שיעורי הפיצוי הקבועים בהחלטה 727 כהגדרתה בסעיף 1.39 לעיל, יהיו שיעורי הפיצוי על פיהם תפעל בסעיף 7 להסכם זה, גם אם תשונה החלטה 727 או תבוטל, וכל יתר הצדדים מסכימים לכך”.
סעיף 7 הנזכר קובע את חלוקת התמורות מקרקע לשיווק של קיבוץ נדל”ן. משמעות ההוראה שבסעיף 13 היא כי ביחס לקרקעות אלה המפורטות בנספח ל”ג להסכם, שהן הקרקעות המושבות למדינה לפי ההסכם, ימשיכו לחול שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 גם אחרי שינויה.
בהתאם לכך ולאור הוראות ההסכם לעניין הסדרי הקרקעות שבהסדר הקיבוצים, יחולו הוראות המעבר הבאות:
שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 ימשיכו לחול על קרקעות המסומנות בנספח ל”ג להסכם שהושבו בפועל או שיושבו למינהל לפי ההסכם, בהתאם להחלטה חלוטה של ועדת היגוי, הכל כאמור בהסכם.
ביחס לקרקעות הנזכרות בנספח ל”ג כקרקעות שלגביהם אמור לחול ”הסדר פרטני” או ”עסקה פרטנית”, שלא על פי הכללים שבהסכם לענין קרקעות מושבות, יחולו הוראות המעבר הכלליות לגבי ההחלטות הרלוונטיות לכל קרקע או עסקה כאמור; אם לפי הוראות המעבר כאמור יחולו על קרקעות אלו ההחלטות החדשות שיתקבלו, יהיה הקיבוץ רשאי לחזור ל”מסלול ההשבה”, דהיינו – להחיל עליו את הוראות ההסכם, ללא החריג שהתבקש לפי העסקה הפרטנית, ואז יחול עליו האמור לעיל.
יובהר כי ההסכם אינו משריין את החלטות המינהל האחרות ואין בו התחייבות לגבי תרומות לסיוע הדדי של קיבוץ תורם נדל”ן או של קיבוץ נדל”ן בלון, ולכן לגבי אלו יחולו הוראות המעבר הכלליות.
נספח 1

נספח 2
להלן רשימה מלאה של אלו אשר הופיעו בפני הצוות הבינמשרדי והשמיעו עמדתם:
ח”כ שלום שמחון – תנועת המושבים
ח”כ אבשלום וילן
מר נתן טל – מזכיר התק”מ
מר גברי ברגיל – מזכיר הקיבוץ הארצי
מר נחום איצקוביץ – תנועת המושבים ויושב ראש מועצה אזורית – עמק חפר
פרופ’ צבי אקשטיין – מטעם תנועות ההתיישבות
מר מנחם פרלמן – מטעם תנועות ההתיישבות
פרופ’ גבריאלה שלו – מטעם תנועות ההתיישבות
עו”ד דב וייסגלס – יועץ משפטי לתנועות הקיבוציות
עו”ד הילה דינאי – יועצת משפטית לתנועת המושבים
עו”ד דורון דינאי – יועץ משפטי לתנועת המושבים
מר נחום נעים – הקיבוץ הדתי
מר שלמה רייזמן – התאחדות האיכרים
עו”ד מוטי ארד – מטעם התאחדות האיכרים
מר ארז כהן – התאחדות האיכרים
עו”ד אורית נוקד – יועצת משפטית של התק”מ
מר מיכה דרורי – יועץ משפטי של הקיבוץ הארצי
מר אריה גצלר – מזכיר האיחוד החקלאי
מר נחום ברוכי – הקיבוץ הדתי
גב’ יעל בונה – קיבוץ גבעת ברנר
מר יעקב זך – קיבוץ גבעת ברנר
מר עמי קול – דובר תנועת הקיבוץ הארצי
מר יעקב פנר – ניר אליהו
מר עמרם ששון – תנועת המושבים
מר גלעד לודר – עין איילה
מר יואל צימרמן – יבניאל, התאחדות האכרים
מר יוסף שחר – מנהל פרוייקטים וקרקעות, קיבוץ אילון
מר יאיר קמבר – מרכז משק בית אלפא
מר שמואל סלומניצקי – מהנדס, קיבוץ בית אלפא
מר חיים פורטנוי – מושב בצת
מר שמעון שושן – מושב זרעית
מר יונתן בשיא – מנכ”ל חב’ מהדרין
מר יואב שגיא – החברה להגנת הטבע
גב’ מיכל פריאלי – החברה להגנת הטבע
עו”ד אלי בן-ארי – עמותת אדם טבע ודין
גב’ בלהה ברג – האגודה לזכויות האזרח
ד”ר יצחק ספורטה – הקשת הדמוקרטית המזרחית
ד”ר סנדי קידר – הקשת הדמוקרטית המזרחית
עו”ד אביגדור פלדמן – ב”כ הקשת הדמוקרטית המזרחית
עו”ד סמדר בן נתן – ב”כ הקשת הדמוקרטית המזרחית
מר אהרון אברמוביץ’ – מנכ”ל הסוכנות היהודית
עו”ד מרק איסמעלוף – יועץ משפטי, הסוכנות היהודית
מר ירחמיאל גולדין – משרד החקלאות
עו”ד אורי זליגמן – רשם האגודות השיתופיות
פרופ’ בועז רונן – יו”ר הועדה הציבורית לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל
אדריכל שמאי אסיף – מעורכי תמ”א 35.
חגי שבתאי עורכי דין, חוק, מנהל מקרקעי ישראל, רמ"י, רשות מקרקעי ישראל
• Next
Leave a Reply
You must be logged in to post a comment.
כל הזכויות שמורות © 2020 | נטרייז בניית אתרים